הרעיון של בעיות סוררות (תרגום אחד מיני רבים לתופעה שכונתה באנגלית wicked problems) מלווה את העשייה והחשיבה הממשלתית כבר למלעלה מ-5 עשורים. הוא נוסח באופן ממצה במאמר שפורסם ב-1973 ועודנו חיוני מאוד לשאלות היסוד של העשייה הממשלתית גם ב-2021. בתמצית, המאמר טוען שהפתרונות המרכזיים שנהגו כדי להתמודד עם אתגרי המגזר הציבורי ב-70 השנים האחרונות כלל אינם רלוונטיים לסוג הבעיות איתן מתמודדות המדינות המפותחות. בין הפתרונות האלו המאמר מונה את הרעיון של גיבוש וקידום המקצועיות בקרב פקידי הממשל, מיקוד ביעדי על, פיתוח יכולות התכנון, והטמעה של מתודות מדעיות והנדסיות לקידום מדיניות. הסיבה שכל אלו אינן רלוונטיות היא שהן נועדו להתמודד עם בעיות ״מאולפות״, כלומר כאלו שיש להן תשובה אחת, שמשתמעת במונחים של כן ולא, ועם מצב עצירה ברור.
מראשית מהמפכה התעשייתית ובערך עד למחצית המאה העשרים התמודדו הממשלים בעולם עם בעיות מהסוג הניתן לאילוף – הקמת תשתית תחבורה בסיסית, תשתיות מים, בתי חולים, מיגור אנלפבתיות וכן הלאה. אבל מרגע שההיבטים הבסיסיים קיבלו מענה, ומשעה שהחברה הפכה מורכבת יותר, החברות במערב מתקשות מאוד להציב יעדים מוסכמים, ולכל התערבות יש השלכות משנה בלתי צפויות שלא מאפשרות פשוט ״לפתור בעיות״. דוגמה קלאסית לחוסר ההצלחה של הממשלה בהתמודדות עם בעיות סוררות נמצאת בניסיון של רוב מדינות המערב לקדם את האוריינות של האזרחים על ידי שיפור בהישגי מערכת החינוך. בניגוד להצלחה הדרמטית של מערכות אלו במשימה של מיגור האנאלפבתיות, הן כולן ״נתקעו״ בניסיון להשיג יעדים יותר מרחיקי לכת. כמעט ללא יוצאת מן הכלל לכל מערכות החינוך במערב הוזרמו עוד ועוד תקציבים כאשר בפועל ההישגים נותרו פחות או יותר בעינם.
הרלוונטיות של המאמר לנעשה כיום נובעת מכך שבמידה רבה הוא חותר תחת לא מעט מהמהלכים המרכזיים שנקטה ממשלת ישראל בעשורים האחרונים. אם נתרגם אותו לישראלית נוכל לטעון כך: הפתרונות מתחום המקצועיות (כמו תכניות ההכשרה מעתידים ועד תכנית הצוערים, או תכניות המנהיגות מאלכא בעשורים הקודמים ועד מעוז והמדרשה הלאומית בהווה); הפתרונות מתחום התכנון (מדריך התכנון, קידום תכניות העבודה, אגפי המדינות); הפתרונות ההנדסיים והמדעיים (כמו הסטוץ הנוכחי של הממשלה עם הרעיון של כלכלה התנהגותית); כולם אינם יכולים לפתור את בעיית היסוד של הממשלה, שהיא התמודדות עם החברה הישראלית על כלל מורכבויותיה. הסאב טקסט של כל זה הוא שצריך גישה אחרת, אבל אין בידינו פרדיגמה מבוססת כדי לעשות את זה.
אבל הממשלה כן עשתה משהו.
כן. מדינת ישראל, כמו גופים אחרים בעולם השתנו מאוד בעשרות השנים האחרונות. אחד הביטויים לשינויים האלו הוא הרעיון המכונס תחת הכותרת NPM, שהם ראשי תיבות ל-New public management. הגל הרעיוני של ה-NPM דגל באופן מוצהר בהכנסת מתודות ניהוליות מתוך העולם העסקי לתוך הממשלה, אבל בפועל התבטא ברפורמות פנימיות שנועדו לצמצמם את המגזר הציבורי ואת העלויות שלו, בקידום של מהלכי הפרטה, בשינוי של תפקיד הממשלה שתואר כ״מעבר מאופרציה לרגולציה״ (כלומר פחות לעשות ויותר לפקח) ושיפור של כלי המדידה הממשלתיים. אחד הגורמים המבטאים את הרעיון של ה-NPM באופן המובהק ביותר הוא ארגון ה-OECD המקדם מהלכים מסוג זה בקרב המדינות החברות בו.
המאמר שמציג את רעיון הבעיות הסוררות תוקף גישה אחרת לגמרי מזו שמציע ה-NPM. בלב הביקורת שלו מצויה גישה הגורסת כי ניתן להנדס חברתית בעיות יסוד חברתיות ולפתור אותן בתהליך מקצועי מתוכנן. מספר שנים מאוחר יותר, ה-NPM מגיע עם גישה אחרת לחלוטין – לא נצליח לפתור את בעיות היסוד של החברה, ולכן אפילו לא כדאי לנסות. בואו נתרכז בלפתור חלק מהבעיות של המגזר הציבורי כדי שהשוק יעבוד. ברור שהסיכוי שזה יעבוד הרבה יותר גבוה, השאלה היא מה הערך של כל זה.
תקועים בין שמים וארץ
אז איפה אנחנו עומדים היום? הרגליים של משרדי הממשלה חבושות במגפיים שרשום עליהן סימן שחוק של NPM. המגזר הציבורי כיום, בהשוואה לזה של שלושים וארבעים שנים אחורה פחות מעורב בעשייה בפועל, ומנסה לנתב לעצמו דרך בעולמות הרגולציה והמדידה. אבל הראש עדיין חושב תכנון ויעדים, עדיין מפנטז על הישגים לאומיים. ולכן הממשלה מפרסמת את ספר תכניות העבודה שלה, ומנסה לדבר על חשיבה תוצאתית. ובפועל אנחנו כנראה לא כאן ולא כאן. רוב תכניות עבודה בממשלה וכן המשרדים שמפרסמים ״תכניות אסטרטגיות״ מתחייבות ליעדים מספריים חסרי משמעות לרוב או ליעדים איכותיים כלליים מדי (למשל התכנית האסטרטגית של משרד המשפטים שמה כיעד ראשון את המשפט הבא: ״גישה פרו-אקטיבית לשמירה על האינטרס הציבורי וחיזוק שלטון החוק״).
אבל שאלות היסוד איתן ממשלת ישראל צריכה להתמודד לא נעלמו בסבך הזה. מכל עבר ניבטות אלינו בעיות סוררות (גם אם נזניח לרגע שאלות שמעלים משברים לא קרואים כמו הקורונה). כאלו הם למשל הנושאים של השתתפות החרדים בתעסוקה, מצב המשילות בחברה הערבית והבדואית (ובכלל זאת ההשתוללות של הפשיעה האלימה במגזר), שאלות הפריסה המרחבית של התכנון בישראל ושאלות התחבורה התעסוקה ויוקר המחיה הנובעות מהן. הרשימה של הבעיות הללו רק הולכת ומתארכת, והשאלה אלו סוגיות נכנסות לרשימה היא בעיה סוררת בפני עצמה (כי היא מערבת שיקולים ערכיים, אינטרסנטיים, תפיסתיים). בהתאם לנעלי ה-NPM החבושות לרגליהם, משרדי הממשלה מעסיקים את עצמם בסוגיות נישתיות, וזורקת את אוסף השאלות הללו לאחריות הדרג הפוליטי. אלו אכן שאלות המונחות לפתחו אולם ללא פיתוח של כלים להתמודדות עם בעיות אלו הדרג הפוליטי נותר לבד במערכה ובוודאי שלא יכנס לבד לשדה המוקשים המרושע הזה.
מה אפשר לעשות עם זה?
מנהיגות מערכתית משלבת בין הערכה עמוקה למורכבות החד פעמית של המציאות והכרה בחוסר היכולת להתיר את המורכבות הזו לצד אמונה עזה שניתן להשפיע עליה ולשנות אותה. נראה ששני הטרנדים של הממשלה לוקחים כל אחד מהקצוות הללו. המקורי מציע כי אם רק ״נעבוד נכון״, נתכנן, נתמקצע, נמדוד, נוכל לפתור כל בעיה ציבורית. השני עומד מול המורכבות של המציאות בחוסר אונים ולכן מציע להתמקד בשיפור התהליכים בממשלה. אבל אנחנו חייבים לסגל שפה מערכתית שתאפשר לחבר את שני הקצוות הללו. אלא שבעוד שהוורסיה הראשונה היא פרדיגמה שקרסה ונותר ממנה רק שאריות של מילים וטקסים, הפרדיגמה האחרת, זו של ה-NPM עדיין נוכחת מאוד. לפרדיגמה שתשלים את שני המהלכים אין עדיין שם, וכמעט ואין ביטויים ממשכיים לקיומה או להצלחתה, אבל הפיתוח שלה חייב להיות בנפשנו.
לקריאה נוספת
- בעיה סוררת – תיאור, העמקה ודרכים להתמודדות, מתוך מאגר הידע של דואלוג
