למה פראוור לא דפק על השולחן?

אודי פראוור הוא אחד ממשרתי הציבור שהשפיעו באופן העמוק והשיטתי ביותר על משרדי הממשלה בישראל בעשור וחצי האחרונים. ההשפעה שלו נמצאת באזורים שרוב האזרחים במדינה פחות מודעים אליהם – אגף חברה וממשל במשרד ראש הממשלה, אותו ניהל בין השנים 2006 ל-2018, הוביל מספר מהפכות משמעותיות בכמה מישורים: גישת התכנון של הממשלה, במנגנוני המדידה של הפעילות הממשלתית, הוא הוביל את הנושא של קידום שיתוף הציבור בקבלת ההחלטות בממשלה בנוסף להשפעה על אינספור תהליכים, ומנגנונים המשפיעים על המערכת הממשלתית הרחבה. 

באחרונה פרסם פראוור ספרון המתאר את ההבנות שגיבש ביחס להנעת שינוי בממשלה. הספרון מנתח, מתוך המעורבות והפסרפקטיבה האישית של פראוור, שלושה שינויים מערכתיים שהתקיימו בממשלה בשנים בהן הוביל את האגף. תהליכים אלו הובילו להקמת התכנית הלאומית לנוער בסיכון, לקידום תפיסה והיערכות שמטרתה להקל על הנטל של הרגולציה על העסקים והשוק בישראל וכן בפיתוח תפיסת רכש חדשה בממשלה שתסייע לייצר מכרזים אפקטיביים יותר בעולמות החברתיים (״רכש חברתי״). 

הספר עמוס מאוד בעומק הניתוחי שלו, והוא מחדש גם עבור מי שמכיר את המערכת של משרדי הממשלה בצורה טובה. חלקו הראשון של הספר, שהוא מעין הקדמה על המורכבות של הובלת שינוי בממשלה, מתאר את ה״טופוגרפיה״ (מונח של פרוואר) של קבלת ההחלטות בממשלה. זהו תיאור לפרטים של המבנה, התזמון והמשמעות של החלטות בממשלה ושל פעילות המשרדית הנובעת מהם. זהו תיאור ייחודי לישראל, ולא דגם גנרי של מנגוני החלטה כפי שהוא נלמד לרוב בעולמות המדיניות הציבורית. ניכר שפראוור כתב אותו לאנשי ממשל בהווה ובעתיד כדי לסייע להם להוביל רפורמות מערכתיות בעבודת הממשלה. 

פראוור, כאמור, היה מעורב במספר רב מאוד של שינויים בממשלה. חלקם, לדעת כותב שורות אלו, משמעותיים יותר מאלו אותם הוא מתאר. הבחירה שלו בשלושת המקרים האלו, היא כנראה בשל העובדה שבכולם פועלת ״העוצמה הרכה״ (מושג שהוא מרבה להשתמש בו) של מנהיגות והובלת שינוי ללא סמכות. הטופוגרפיה שהוא מתאר במערכה הראשונה היא התפאורה למערכה השניה: אם מנגנוני קבלת ההחלטות של הממשלה מורכבים כל כך, הדרג המקצועי חייב לדעת להוביל שינוי במציאות ממשלתית מבוזרת ומפוצלת, והספר מתאר כיצד עושים זאת באמצעות שלושה מקרי מבחן שונים: התוכנית לילדים ונוער בסיכון, הפחתת הנטל הרגולטורי וקידום התפיסה של ״רכש חברתי״ הנוגעת בהתקשרות הממשלתית עם נותני שירות בעולמות החברתיים. 

במובן הזה, הספר יוצא דופן – הוא שונה מרוב הספרות על שינוי שמתארת את הובלת השינוי במציאות של תאגידים עסקיים ולא בעולם הממשלתי. הוא גם שונה מעולם הידע של המנהיגות ההסתגלותית שאמנם עוסק ברובו באתגרים ציבוריים אך נוטה להיות מופשט וכללי. ולבסוף הוא גם שונה ממעט הספרות של שינוי בממשלה שלרוב ממוקדת במשרד אחד או בתחום אחד. לעומת כל אלו, פראוור לא מדבר על הובלת שינוי באופן כללי, ואפילו לא על הובלת שינוי במגזרים ציבוריים אלא על שינוי רוחבי במשרדי הממשלה בישראל. דומה כי אין מתאים ממנו לעשות כן. 

אבל אלו לא שלושת האתגרים היחידים עמם פרוואר התמודד. במהלך 12 שנותיו באגף פראוור היה מעורב במספר רב מאוד של תהליכים. פראוור בחר להתמקד בשלושה תהליכים תשתיתיים בהם היה מעורב ולהשמיט שני תהליכים שהיו בעלי השפעה דרמטית לא פחות. הראשון הוא הובלת מהפכת התכנון בממשלת ישראל. תהליך שנרמז במספר מקומות בספר, אך אין בו עיסוק ממוקד. בשנות כהונתו של פרוואר פרסם האגף שלו את מדריך התכנון הממשלתי, קידם את הקמת אגפי התכנון והמדיניות ברוב משרדי הממשלה, ריכז את ספר תכניות העבודה הממשלתי, ושימש כגורם מוביל בגיבוש מכרז חברות הייעוץ. כל אלו הובילו לשינוי ממשי בתהליכי העבודה של הממשלה. כמי שהתבונן על המהפכה הזו בעיקר מהצד, הייתי שמח מאוד לשמוע עוד אודותיה, במידת הפירוט שקיימת בספרון. 

לצד מהפכת התכנון, שללא ספק השפיעה רבות על התהליכים בתוך הממשלה, שמו של פראוור מוכר בשיח הציבורי גם כמי שהוביל במשותף את מתווה פראוור-בגין להסדרת היישובים הבדואים הלא-מוכרים בנגב. המתווה פורסם ב-2013 אך נגנז במהרה. מהלך זה נגע לא רק למדיניות הפנים-ממשלתית, אלא היה אמור להשפיע באופן ישיר על עשרות אם לא מאות אלפים. הסערה הציבורית והיעדר הגיבוי הפוליטי למהלך, הובילו לקבורת החמור של התכנית. גם כאן, התובנות של פראוור על סוגיה זו חסרות לנו מאוד בשיח הציבורי. כולי תקווה שבהמשך הדרך פראוור ימצא זמן לכתוב גם על אלו. 

המילים החסרות

במספר מקומות ובייחוד בסיכום הספר פראוור מתעכב על כך שתהליכי השינוי חרגו מהמבנה הלינארי המוכר מעולם ניהול הפרוייקטים המפריד בין שלבי התכנון, הרתימה והביצוע, ובאותו אופן בין מי שמוביל את כל אחד מן השלבים (המתכנן, המתווך, המבצע). מי שמכיר את עבודת הממשלה בשנים האחרונות התוודע בוודאי לדפוס הזה. זהו למשל הדפוס שאפיין את הניסיון לרפורמה בעולם ההון האנושי בממשלה: ועדת טרכטנברג הציפה את החשיבות של רפורמה במנגנוני ההון האנושי של הממשלה (נציבות שירות המדינה); לאחר מכן ועדה נוספת תכננה במשך כשנה וחצי לפרטים את הרפורמה בנציבות; לבסוף נמסרה התכנית בידי מטה יישום הרפורמה כדי שיישם את את התכנית. 

פראוור עומד על הבעייתיות שיש במבנה זה ¹:

במקרים רבים יש נטייה לחשוב על הדרך כתהליך רב שלבי: תכנון, רתימה, ביצוע. ניתן גם לתאר את משחק המסירות הזה כמצריך שחקנים שונים: איש ההגות, איש הנתונים, המתכנן; האיש הפוליטי, איש המסדרונות וההקשרים, המתווך את הרעיונות למקבלי החלטות; ואיש הארגון, המבצע. 

לגישה הזו יש מחירים רבים — הצורך להתגבר על הנתקים בין שלב לשלב והפחת מהרעיון המקורי שכל מעבר כזה ״קונס״. במהלך המתואר כאן נמסכו זה בזה המעשים האופייניים לכל שלב.

לעומת זאת, פראוור מציג את ההצלחה של התהליכים בספר כפועל יוצא מכך שהם נערכו בגישה הפוכה מן הגישה הלינארית. בניגוד לגישת ה״מסירות״ המפרידה בין השלבים והגורמים, בשלושת התהליכים האנשים והשלבים התערבבו אלו באלו. הערבוב הזה אפשר לדלג על הרתימה (״תהליך התכנון היה בו זמנית תהליך רתימה״) אבל גם אפשר מעבר הרבה יותר פשוט בין שלבי החשיבה ופיתוח הידע ליישום ההבנות (״תכנון הוא גם מעבר ליישום״)²: 

גם המעבר בין תכנון ליישום יוצא נשכר מכך שאינו מעבר חד. מעבר מטושטש, מגשר, הוא מה שמוצע בסיפור המקרה הזה.

אבל הוא מוסיף ומעמיק בתופעה. גם שלב איסוף הנתונים אינו שלב בפני עצמו, אלא חלק אינהרנטי מתוך תהליך פיתוח הידע³:

לכאורה, זהו שלב טכני מאוד, ואין סיבה שלא יבוא כתשומה לתהליך על ידי חוקרים או יועצים חיצוניים. בכל סיפורי המקרה שתיארנו היה תהליך איסוף הנתונים חלק מהותי מתהליך התכנון, תוך מעורבות רבה של בעלי העניין. שותפות באיסוף הנתונים רותמת להשתתפות בו; שותפות בבניית תפיסת איסוף הנתונים מוסיפה לאמינות התהליך. על כן, לא ייפלא שגם שבסיפורי המקרה שהצגנו, איסוף הנתונים הסתיים בהפתעה לגבי גודל האירוע המדובר ומורכבותו. כך היו הנתונים, המוסכמים בגין השותפות בהכנתם, אמצעי ליצירת תחושת שליחות משותפת ולגיוס תמיכה במימושה.

באותו אופן מתייחס פראוור גם להיבטי שיתוף הציבור בתהליכים. ההקשבה לבעלי העניין מחוץ לממשלה לא נעשתה כפרוייקט העומד בפני עצמו, אלא כחלק מתהליך הלמידה הכולל⁴:

 כל אלה יוצרים חוויה משותפת ואף תמונה משותפת שעליה יישענו כיווני הפעולה. השתתפות פעילה בתהליכי שיתוף הציבור מוציאה את המתכננים מאזור הנוחות שלהם ומוסיפה לחדר הדיונים תחושה של דחיפות. 

פראוור מציג כאן ביקורת שיש לשאת בקול גדול יותר: בהיבטים אסטרטגיים ההפרדה בין הגורמים אינה רק מקשה, היא משבשבת לחלוטין את ההיגיון, היא הופכת את המבצעים לפיונים נטולי דעה, היא מעקרת את הגמישות, והיא גם מולידה תוצרים תכנוניים חלקיים (כי אי אפשר לתכנן בלי להתנסות ובלי להתערבב במציאות). לטעמי, הביקורת הזו לא נשמעת דיה, בין השאר כי חסרות כאן מילים. תחת המילה ״תכנון״ פראוור דוחף יותר מדי, ואפשר לדייק יותר. 

מילה חסרה #1: אסטרטגיה

טענה שנשמעת לא פעם במסדרונות הממשלה טוענת כי עד שהממשלה לא תסדיר את בעיות הביצוע שלה, ״אל תדברו איתי על אסטרטגיה. רק תכנון״. באותו אופן, המילה אסטרטגיה מופיעה רק פעמיים בספר, ובפעמיים האלו כמילה נסמכת ולא כזו העומדת בפני עצמה. התזה לפיה התכנון משפר את יכולות הביצוע של הממשלה צריכה להבחן במלאת עשור וחצי לרפורמת התכנון בממשלה. כך או כך, נראה שעיסוק באסטרטגיה, כתכנון לטווח ארוך, נתפס אז כהיום בעיקר כהסחת דעת מהבעיות העיקריות והדוחקות של הממשלה.

אבל אסטרטגיה איננה (רק) תכנון לטווח ארוך. גיבוש אסטרטגיה היא היכולת לייצר תפיסת פעולה קוהרנטית המתייחסת למערכת כולה. היא יכולה להתבטא בסוף גם בתכנית – לטווח קצר או ארוך – אבל זו ממש לא המהות שלה. ותהליך הגיבוש של האסטרטגיה הוא בדיוק מה שמתואר בכל אחד מהתהליכים שמוצגים בספר. ההיעדר של המילה הזו מקשה להסביר למה במקרים שלנו המודל הלינארי פשוט לא הספיק. הוא לא מספיק כי אנחנו בכלל לא עוסקים בתכנון. 

מילה חסרה #2: עיצוב

מי שהיה מעורב בתהליכים המתוארים לא עסק רק בתכנון שזו התגית שפראוור מחיל על האירוע. הם עסקו בגיבוש תפיסה אסטרטגית חדשה בתחום. וגם כאן המילים חסרות. בעולם הצבאי (כפי שכבר הרחבנו בעבר) נהוג לתאר את השלב והתהליך הקוגניטיבי הזה כעיצוב הקודם לתכנון. התכנון עסוק בשאלות הנוגעות לפרטי הפעולה. ניתן לערוך אותו בשלבים. ניתן במקרים מסויימים אפילו למסור תוכנית ישירות לגורמי ביצוע כאשר השפה מאוד ברורה. אבל התכנון חייב להתבסס על תפיסה מבוססת שהיא התוצר של התהליך הקבוצתי של העיצוב המברר כיצד אנחנו תופסים את המציאות ומגדיר מה אנחנו רוצים להשיג במסגרת מציאות זו. 

גם במקרה הזה, החוסר במילים גורם לממשלה לתכנן במקום לעצב, כלומר להתקשות בתיאור של השלב הקריטי הזה שמחייב אותנו לחשוב לפני שמתחילים לדבר על מה בדיוק עושים. 

מילה חסרה #3: למידה

ניתן להיווכח בערך התפיסתי של התהליכים שפראוור מתאר מהפסקה המרגשת שלו על משך הזמן (הארוך) שנדרש לכל אחד מן התהליכים כ״זמן הבשלה״⁵ (ההדגשות אינן במקור):

כל התהליכים שתוארו לקחו זמן שאורכו כשנה. תהליך תכנון המבקש לרתום מחייב יצירת אמון, וזו מטבעה מחייבת חיכוך, התנסות ואף משברים. זמן נדרש כי צריך להיווכח שיש בעיה אמיתית. זמן נדרש כדי לוותר על נקודות מוצא. זמן חשוב כדי לעשות ״קפיצות רעיוניות״. וזמן נדרש, כי אין מדובר רק בתהליך קוגניטיבי, אלא גם בתהליך רגשי. ״התבשלות פנימית״ של כל אחד מהמשתתפים היא דרך לתאר את התהליך שהוא צריך לעבור כדי להעדיף את המשותף ההולך ונוצר, להיות חלק ממנו ולהזדהות איתו. מי שהבשילו לתוך ״הדבר החדש״ יהיו ביתר סבירות שגריריו היותר יעילים.

כלומר פראוור מתאר תהליך תפיסתי, הכולל היבטים קוגניטיביים, קבוצתיים, רגשיים ומקצועיים מורכבים. וכאן אנחנו מגיעים למילה החסרה האחרונה בשילוש המתואר. אם השותפים לא מתכננים, הרי שהם לומדים. זו אינה למידה של ידע הקיים במקום אחר (כפי שהיא מופיעה שלוש פעמים במסמך) אלא מסע למידה לפיתוח ידע חדש. הידע הזה מגולם בתפיסות, במושגים חדשים (שלהם פראוור מעניק מקום נכבד בספרון), וביצירת שפה שלמה. הרבה מעבר לתכנון. 

שלוש המילים האלו: אסטרטגיה, למידה, עיצוב, חסרות מאוד בהלך הרוח הממשלתי – בישראל ובעולם כולו. ברקע לכך תפיסות ביורוקרטיות פנים ממשלתיות לצד רעיונות הנובעים מהתחום האקדמי של מדיניות ציבורית. אלו כמו אלו נוטות לראות בהליך הציבורי מנגנון טכני שיש לסדר ותו לא. פראוור מתאר היטב את הערך הרב שנוצר כאשר חורגים מן התוואי הטכני הזה. אך למרות העיסוק הנרחב הוא לא קורא לילד בשמו, וגם לא עוסק באופן ביקורתי במובהק במחירים של צורת ההסתכלות הלינארית. לטעמי לא היתה מזיקה כאן דפיקה על השולחן. 

מה שמסתתר מתחת לטופוגרפיה של התכנון והמדידה

פראוור מעיר כי ממשלת ישראל היא ״הממשלה האחת בעולם שעוקבת אחר העמידה בהחלטותיה״.⁶ הוא מציג זאת לחיוב אבל זו כנראה מדידה לגנאי. אדם מודד את שחסר לו – לא חסר לו לא מודד. שאר ממשלות העולם לא נדרשות למדוד את אחוז העמידה בהחלטות הממשלה (כפי שטוען פראוור) כי זו לא סוגיה שמעסיקה אותן. בחלקן הגדול אין בכלל מוסד של ״החלטת ממשלה״ כמו זה הנהוג בישראל, והשאלה האם החלטות הבכירים ממומשות היא שאלה שהמערכת יודעת להתמודד איתה ללא מדד כמותי. 

נושא המדידה מקבל מקום משמעותי בכל אחד מהמקרים בספרון אבל ניתן לו דגש מיוחד בנושא של ״רכש חברתי״. המדידה נתפסת בעולמות המדיניות הציבורית כתרופת פלא. אם רק נתחיל למדוד נדע את האמת – האם עמדנו ביעדים, האם ההחלטות יושמו, האם הצלחנו או כשלנו במשימה. במקרה של הרכש החברתי זה גם כלי לשליטה – האם הספק עמד במה שהוא התחייב. אבל בניגוד לנושא העיצוב, במסגרתו פראוור והאנשים שעבדו עימו הצליחו להתעלות מעבר להגדרות התכנוניות הצרות, המדידה בממשלה עדיין נשמעת כמו סיסמה, אותה תרופת פלא, ולא כמו שהיא לרוב במציאות: סם מר שאם אינו נלקח בדיוק ובמשורה עלול להיות סם מוות. כאשר ניגשים לסוגיות חברתיות בהן האיכות האנושית היא בלב המשחק המדד הכמותי עשוי להיות מעוור, ולשמש לתפקיד ההפוך בדיוק מזה שלשמו נועד. ויש לכך דוגמאות רבות מספור.⁷

מה שבטוח, שכמו התכנון המדידה אינה פעולה שהופכת את העקוב למישור ללא מאמץ נלווה, הווה אומר: אם לממשלה יש בעיית ביצוע, לא התכנון והמדידה הם שיובילו את השינוי הרדיקלי שנדרש. הסיבה לכך, כפי שמעיר ריצ׳רד רומלט בספרו המצויין על אסטרטגיה – אפשר להעתיק best parctices מארגון לארגון עד מחר, אבל אם לא ניתחנו את מקורות הבעיה, גם לא נדע לספק מענה לבעיה. המדידה עולה בכל הדוגמאות כ-best practice טכני ולא כפתרון התפור לבעיה.  

מהנסיון האישי שלי, הן המדידה והן התכנון, כאשר מיושמות ככלים טכניים ולא כמענה תפור להקשר, הופכים למשרתים של הבעיות הקודמות – התכנון (ללא עיצוב מקדים) הוא לרוב המשך המשימות שלא סיימנו במעגל העבודה הקודם, והמדידה מתבססת על מדדים שלא הותאמו להקשר ומסיתים אותנו מן השאלות הייחודיות לנושא. הבעייתיות של המדידה והתכנון היא ששניהם יוצרים מצג מרהיב של מקצועיות, שעה שעולמות סמויים שלמים עלולים לתעתע מתחת ולעשות בתיאטרון התכנון והמדידה כבשלהם. 

אז מה כן השיגה רפורמת התכנון והמדידה בממשלה? מיפוי וסטנדרטיזציה. כל משרדי הממשלה מפרסמים את תוכניות העבודה שלהם באותו פורמט, ואת המדדים שהתכניות אמורות להשיג. נוצר סטנדרט אחיד למשרדים שהופך את הממשלה לגורם שהוא קצת יותר מערכת ממה שהוא היה בעבר. המיפוי שנערך, למשל בנושאים של רכש חברתי, של השקעות בתשתיות מאפשר להבין טוב יותר את העיסוק הממשלתי הרחב וגם להניע תהליכי שיפור. אפשר לטעון שזו קומה ראשונה בדרך לממשלה שמתנהלת באופן אסטרטגי. 

אפילוג: למי יש כח 

בפתיחה הזכרנו את מתווה פראוור-בגין שכשל. הסיבה שהזכרנו את המתווה היא בגלל הקשר שלו לסוגיית מגבלות הכח שהספר כולו עוסק בה. הספר קיבל את שמו מאנקדוטה משעשעת על בגין⁸:

״כששאלו פעם את ראש הממשלה מנחם בגין, למה הוא לא ״דופק על השולחן״ לעומת שרים ״פורקי עול״, ענה בחיוך: ״ומה תהיה התוצאה? יד כואבת״.״ 

לא בכדי היה זה בגין שטען כן. המציאות הממשלתית המפוצלת אפיינה את ישראל כמעט מאז ומתמיד אך הוחמרה מאוד מאז המהפך ב-77׳ בשל שתי סיבות. הסיבה הראשונה קשורה למבנה הפוליטי שהשתנה. בניגוד לממשלת המערך שהתבססה על מפלגת שלטון מבוססת עם לווינים מועטים שאינם שווי כוחות, שלטון הימין מן הרגע הראשון היה ממשלה של מיעוטים המשתרעת על פני מספר סיעות שאינן רק בגדר לוויין לסיעת השלטון.⁹ הסיבה השניה קשורה למבנה של משרדי הממשלה. המהפך הוא שבר מכונן בהיסטוריה של ממסד שנבנה על בסיס תאימות פוליטית ואידאולוגית בכל הרמות, וברגע אחד ״נכבש״ על ידי מתנגדיו הפוליטיים. דומה כי מדינת ישראל, ברמה הממסדית שלה, טרם השתקמה מהטראומה המכוננת הזו. אזלת כוחה של הממשלה בקורונה מבטאת זאת היטב. 

פראוור סיים את עריכת הספרון שלו בחודשי הקיץ של 2020, בעיצומה של תקופת הקורונה. הוא מבין כי אתגרי הקורונה מטילים צל על תיאור השינוי האיטי והשיטתי שהוא מציב בספר. זהו זמן שבו מנגנון קבלת החלטות אחוד, החלטי, מהיר, נדרש יותר מכל, והוא חסר לנו מאוד. מנגוני המשילות שפיתחנו בשלושים השנים האחרונות, השמים דגש על היבטי התקצוב, התכנון, המדידה והממשל התקין, אינם מועילים, בלשון המעטה, לניהול המשבר. העובדה שהם התקבעו כחליף להפעלת היגיון בריא בכל הרמות היא תקלה מערכתית נוראית בשעת חירום כמו זו שאנו חווים כעת. 

אבל גם ביחס לשינוי בשעת שגרה, ההליכים המוצלחים שמתאר פראוור צריכים לגרום לנו לתהיה עמוקה. אם בשביל להוביל שינוי הנוגע בכאב המובן לכולם (רגולציה עודפת על עסקים; היעדר סנכרון בתחום הנוער בסיכון; חוסר התאימות של גישת המכרזים לעולם החברתי) צריך לקדם תהליכים של שנים, בנוכחות משרדי ממשלה רבים ושחקני חוץ, עם מספר רב של החלטות ממשלה תומכות, עולה השאלה מה אפשר לעשות כאשר הנושא הוא מושא לחילוקי דעות עקרוניים. השאלה, ביום שאחרי פראוור, היא למי נשאר עוד כח. 

הפורום לאסטרטגיה ממשלתית עוסק בכל אחת מאבני היסוד שעסקנו בהן במאמר זה: בחשיבות החשיבה האסטרטגית, בערך של התכנון והמדידה כאשר הם נערכים באופן הגיוני, ביכולת להוביל תהליכי שינוי חוצי ארגונים. הצטרפו אלינו להמשך המסע ובמעלה הדרך נבין כיצד ניתן להניע את השינוי הנדרש.