בשבועות האחרונים, היקף הסיקור התקשורתי מאפשר לנו הצצה נדירה לתוככי חדרי קבלת ההחלטות הממשלתיים סביב משבר הקורונה. בימים כתיקונם מערכות היחסים שבין פקידי ממשל בכירים לדרג הפוליטי הנבחר, לא מככבות במהדורות ואתרי החדשות. המשבר והמשמעויות מרחיקות הלכת של מדיניות הסגר מגבירות באופן ניכר את הקשב הציבורי ואת היקף הסיקור התקשורתי המופנה כלפי תהליכי קבלת ההחלטות ומאפשר לשחקנים השונים להתבטא באופן נרחב בכל הנוגע לאופן בו מתקבלות ההחלטות במשבר.

במסגרת רשומה זו, אנו מעוניינים לאתגר את מסגרת הדיון שעומדת בבסיס ההחלטה המשמעותית ביותר במשבר – הטלת סגר המגביל את חופש התנועה והעיסוק של אזרחי ישראל ופוגע בצורה משמעותית בכלכלה ובחברה הישראלית. טענתנו היא שמסגרת הדיון הנוכחית חסרה שני אלמנטים מרכזיים. הראשון, נוגע להערכת העלויות החברתיות של הסגר והשני נוגע להערכת האפקטיביות של הסגר לאור אמון הציבור במערכת הממשלתית.

ההחלטה להחמיר או להקל את מדיניות הסגר מתקבלת היום על פי עקרון עלות-תועלת. על פי עקרון זה המהווה את מסגרת הדיון המובילה בכל הקשור לקבלת החלטות במדיניות ציבורית, יש לבחון בכל החלטה את עלותה הצפויה אל מול התועלת הצפויה ממנה. מטבע הדברים, הקביעה מהי העלות והתועלת של ההחלטה איננה פשוטה כלל ועיקר, ויש מקום רב לדיון ולהתדיינות בנוגע לפרמטרים אלו. חשיבות רבה ישנה בשקלול מירב הפרמטרים המרכיבים את העלות והתועלת מכיוון שבהעדר שקלולם של אלו, עשויה להתקבל החלטה שאינה אופטימלית (לתיאור עקרון עלות-תועלת ולניסוח תמציתי של הביקורת עליו ראו כאן).

מסגרת הדיון במסגרת קבינט הקורונה מאמצת אף היא את עקרון העלות התועלת ומתמקדת בשקלול של שני פרמטרים מרכזיים: הפרמטר הבריאותי והפרמטר הכלכלי. מחד מוצגת התועלת הבריאותית הצפויה כתוצאה מהחמרה של הסגר. מאידך, מוצג הנזק הכלכלי הישיר הצפוי כתוצאה מהחמרת המדיניות. מערך שיקולים זה מתואר יפה במכתב ששלחה מנכ"לית משרד האוצר, קרן טרנר, למנכ"ל משרד הבריאות, בנוגע להחלטות בנוגע למדיניות הסגר. במכתב כתבה טרנר כי: "אל מול כל צעד ריסון יש להעמיד בפני מקבלי ההחלטות הן את העלות הכלכלית והן את העלות הבריאותית".

התועלת הבריאותית מוצגת ע"י משרד הבריאות האמון על בחינת התועלת הבריאותית הנובעת מאימוץ מדיניות סגר ובכללה ירידה בתחזית נדבקים, חולים ונפטרים מהקורונה, השפעת התחלואה על הספיקה של מערכת הבריאות וכו'.

הנזק הכלכלי הצפוי כתוצאה מהחמרה ממדיניות הסגר, מתבטא בפגיעה הצפויה לתוצר המשקי ומכאן גם להכנסות המדינה הנובעות מתוצר זה. נתון זה מסופק בדרך כלל ע"י אגף הכלכלנית הראשית במשרד האוצר, האמון על "חיזוי ומעקב אחר המשתנים הכלכליים המשפיעים על המשק הישראלי" ו"שותף…בתהליך בניית תקציב המדינה בחיזוי הצמיחה והכנסות המדינה, ומעקב אחר הכנסות המדינה בפועל" (מתוך אתר המשרד). אגף זה הינו בעל מומחיות וניסיון רב בתחום זה והוא פועל לפי סטנדרטים ואמות מידה בינ"ל מוכרות.

אנו רוצים להצביע על שני מדדים משמעותיים אשר נכון לרגע זה נעדרים מעל גבי שולחן הדיונים ומקשים על קבלת החלטות מושכלת בכל הנוגע למדיניות הסגר. הראשון נוגע למדד הבוחן את העלות החברתית של הסגר והשני מדד הבוחן את אמון הציבור הנוכחי והצפוי לאחר הסגר. העדר שקלולם של מדדים פוגע בצורה מהותית בתהליכי קבלת ההחלטות הממשלתיים. חשוב לציין כי המאפיינים של המדדים הללו אינם נכללים כחלק מעבודתם השוטפת של משרד הבריאות או האוצר.

מדידת העלות החברתית

מדיניות הסגר מטילה עלויות חברתיות משמעותיות על החברה בישראל. עלויות אלו באות לידי ביטוי במגוון רחב של תחומי חיים ובכללם: אלימות במשפחה, פגיעות מיניות, התאבדויות, ילדים ונוער בסיכון, תלמידים במערכת החינוך, כניסת משקי בית למעגל העוני, כניסת מועסקים לאבטלה כרונית, בריאות נפשית ועוד. תחומי חיים אלו משפיעים באופן ניכר על איכות החיים של הפרטים בישראל בצד השפעה ארוכת טווח על רמת התוצר בישראל. כך למשל, משפחה המדרדרת לעוני, תפגע בין היתר, צורה ניכרת ברמת רווחתה המשפחתית, תשפיע על רמת ההכנסה של בני הזוג המפרנסים בשל הלחצים הכלכליים אשר יפגעו בתהליכי קבלת ההחלטות ותפגע ביכולת ההשקעה בחינוך של משק הבית בילדים. לאור זאת, ההחלטה לאמץ מדיניות סגר, צריכה לכלול הערכה של מספר המשפחות אשר ידרדרו לעוני, בצד הערכה של הפגיעה הכלכלית המשקית הצפויה כתוצאה מהכניסה לעוני של המשפחות.

עבודת המדידה צריכה להיות מובלת בשתןף פעולה עם משרדי הביצוע הרלוונטיים בדגש על משרד הרווחה והעבודה , בטחון פנים והחינוך, מתוך הבנה כי אלו מחזיקים במידע הרלוונטי ליצירת מדד מקיף הבוחן מספר רב של תופעות חברתיות ואת השלכותיהן. הדרתן של משרדים אלו מליבת תהליכי קבלת ההחלטות המקצועיות וההתמקדות במערכת יחסים אוצר-בריאות, מקשה מאוד על אופטימיזציה בתהליכי קבלת ההחלטות (להרחבה ראו כאן). במצב הנוכחי, בו לא בוצעה עבודת מטה הבוחנת את העלויות החברתיות של הסגר הן ברמה הכלכלית והן ברמה החברתית, לא מוצגת העלות החברתית במסגרת שולחן הדיונים וזו לא נשקלת כהלכה בתהליכי קבלת ההחלטות.

מניסיוננו יש צורך בקביעת מדד אחד, המורכב ממספר פרמטרים, הבוחן את העלויות החברתיות של הסגר. מדד זה צריך בסופו של יום להתבטא ב"מספר אחד" המציג את העלויות החברתיות של הסגר במונחים כלכליים אחרת לא ניתן יהיה לקיים דיון המשווה בין "תפוחים לתפוחים".

מדד מעין זה חשוב משתי סיבות מרכזיות, הראשונה נוגעת לקבלת החלטה מושכלת לאור בחינת עלות-תועלת של הטלת סגר. אם כיום בפני מקבלי ההחלטות מוצג נתון חלקי בכל הנוגע לעלות הסגר, הדבר עשוי להוביל לקבלת החלטות לא מיטיבית.

השניה, נוגעת לסוגיות בהם הממשלה מתמקדת בכל הנוגע למתן מענה לאזרחים הנפגעים מהסגר. במצב הנוכחי, מסגרת הדיון מניחה שהפגיעה הנובעת מהסגר נוגעת במעסיקים ובמועסקים בלבד, לכן כמעט כל המענים הממשלתיים ממוקדים בטיפול בסוגיה זו. בשל העדר "מספר" המודד את העלויות החברתיות של הסגר, הממשלה לא מתומרצת להניח תכניות לטיפול והורדת העלות החברתית של הסגר. ואכן, עד כה לא ביצעה ממשלת ישראל צעדים משמעותיים להתמודדות עם העלות החברתית של המשבר. נכון להיום, לא הוצע פתרון ממשלתי מעמיק לעלויות החברתיות הניכרות של מדיניות הסגר ואנו מאמינים כי מדידת עלויות אלו יסייעו באופן ניכר לתמרוץ הממשלה לביצוע מהלכים מעין אלו בבחינת "מה שלא נמדד – לא קיים".

מדידת האמון הציבורי הממשלתי

המענה המרכזי באמצעותו בחרה הממשלה להתמודד למשבר הקורונה הינו רגולציה, המטילה על הציבור חובות בכל הנוגע לשהות במרחב הציבורי. חובות אלו – כדוגמת: עטיית מסיכה, הגבלת ביקורים, הגבלת מספר משתתפים באירועים וכו' – אינן ניתנות לאכיפה משטרתית מלאה ויש צורך באכיפה עצמית של האזרחים על מנת להבטיח את יעילותן במניעת התפשטות הנגיף. במצב זה, אמון הציבור בממשלה מהווה פקטור משמעותי ביכולת של הרגולציה להיות אפקטיבית (להרחבה על השימוש ברגולציה במשבר ראו הנחה 5 כאן).

גם במקרה זה העדר "מספר" על השולחן בעת קבלת ההחלטות הבוחן באופן מתמיד את אמון הציבור במערכת ואת הענותו הצפויה לתקנות שונות המגבילות את חירותו פוגעת בתהליכי קבלת ההחלטות הן בצד בחינת העלות-תועלת והן בצד העדר הניסיונות להעלות את רמת האמון הציבורי ובחינת הפעולות אותם מבצעת הממשלה ופוגעת באמון זה.

סיכום

אימוצו של עקרון העלות-תועלת, כעיקרון העל המתווה את ההחלטה בדבר אימוץ מדיניות סגר, מחייב את הממשלה לבחון כי העלויות המרכזיות באות לידי ביטוי במסגרת הדיון. עלויות אלו חייבות להסתכם בקיומו של מדד מספרי ברור אשר ניתן יהיה לנהל על בסיסו דיון המשווה "תפוחים לתפוחים".

בהעדר מדידת עלויות בכל הנוגע לבחינת העלות החברתית של מדיניות הסגר ובכל הנוגע לבחינת אמון הציבור במערכת הממשלתית, לא ניתן באופן אפקטיבי להטמיע את משמעויות העלויות הללו בתהליך קבלת ההחלטה.

העדר המדידה פוגע הן ביכולת לקבל החלטה אופטימלית בשל הערכת חסר של העלות/התועלת בנוגע לאימוץ מדיניות הסגר ומקשה על הפניית זרקור ממשלתי בכל הקשור לפיתוח ויצירת מענים ממשלתיים לסוגיות הקשורות הן בעלויות החברתיות והן באמון הציבור.