ניתוח ביניים 'גל ראשון' | פברואר-יוני 2020

תקציר

משבר הקורונה נוהל באופן ריכוזי, המונע מניסיון להחזיר את המערכת הכלכלית לאיזון, שיקולי הטווח הקצר תפסו את הזירה ללא התייחסות לטווח הארוך ובראייה רטרוספקטיבית בוזבז זמן יקר והמערכת לא הצליחה עד היום להעניק מענה ממשלתי נאות למשבר. מטרת מסמך זה, שנכתב ע"י חברי הפורום לחשיבה ממשלתית, היא חשיפה של הנחות היסוד הסמויות ביסוד מערכות היחסים בין שחקני המפתח בממשלה, כפי שאלו קיבלו ביטוי במסגרת ההתמודדות עם משבר הקורונה והובילו לעיצוב התגובה למשבר. ייחודו של הניתוח הוא במיקוד בחשיפת הנחות היסוד הסמויות אשר עמדו בבסיס תהליכי קבלת ההחלטות הממשלתית במהלך הסבב הראשון. הנחות אלו אינן מדוברות, לעיתים אפילו לשחקנים הפועלים מכוחן ובתוכן, אך הן קובעות ומעצבות את דפוסי הפעולה של השחקנים השונים בשדה ומכאן חשיבותן הרבה. לעמדתנו, הנחות יסוד אלו מפריעות לעיצוב מענה ממשלתי הולם למשבר ושיח ודיון קונסטרוקטיבי עליהם, בניגוד ל"שיח האשמה" המקובל, תוך ניסיונות לשפרם יובילו ליצירת מענה ממשלתי הולם:

1. 1. ישראל נכנסה למשבר הקורונה במצב טוב בהיבטים המאקרו-כלכליים – התפיסה אשר הודהדה במשבר ע"י מקבלי ההחלטות גרסה כי ישראל נכנסה למשבר הקורונה עם מדדים מאקרו-כלכליים מהטובים במדינות המערב. תפיסה זו לא תואמת את המציאות בפועל. ישראל נכנסה למשבר עם גרעון מבני גבוה, באמצע משבר פוליטי וקיטוב חברתי חריף מאין כמותו, לאחר תקופה ארוכה ללא תקציב וללא התנהלות ממשלתית מסודרת. בהרבה מובנים, המערכת הממשלתית בישראל נכנסה למשבר הקורונה במצב הכי גרוע שלה בשני העשורים האחרונים.

• משבר הקורונה כאירוע נקודתי ולא כמשבר מתמשך – המטרה המרכזית של ניהול המשבר היתה החזרת המצב לקדמותו מהר ככל הניתן, מתוך הנחה סמויה שהקורונה לא תייצר "נורמליות חדשה". להבנתנו, עד היום ההנחה הממשלתית היא שהמשבר הינו אירוע נקודתי, ומשרדי הממשלה השונים מופתעים כל פעם מחדש מהחלת מדיניות הסגר כאילו זו היתה בלתי צפויה. הנחה זו באה לידי ביטוי גם בהעדר השקיפות והטלת ההנחיות באופן פתאומי, משל היה זה אירוע ביטחוני, אשר יסתיים תוך ימים ספורים ולא אירוע מתמשך.
• יכולות הניהול בממשלה מרוכזות במשרדי המטה בצד העדר יכולת לבצע עבודה ממשלתית בין-משרדית מתואמת – המשבר נוהל באופן ריכוזי ע"י משרדי המטה (רה"מ-אוצר-בריאות-משפטים), משרדי הביצוע כלל לא היו שותפים לתהליכי קבלת ההחלטות. המשבר הצביע על חוסר היכולת הממשלתית לבצע תהליכי עבודה בין-ממשלתיים יעילים. התמודדות אפקטיבית במשברים מסוג זה מחייבת איזונים בין תחומים מגוונים מעבר לבריאות (כלכלה, חינוך, רווחה למשל) על מנת לצלוח אותם.

• התמקדות במענים לאתגרים כלכליים קצרי-טווח – המשבר נוהל אך ורק מזווית ראייה בריאותית וכלכלית-קצרת-טווח ללא כל התייחסות משמעותית לזווית החברתית המאפשרת הבנה רב-מימדית החיונית לכינון פרספקטיבה כלכלית ארוכת טווח לניתוח השפעות המשבר. על המאזניים הוצבו שני משתנים מרכזיים: יכולת הספיקה של מערכת הבריאות אל מול הנזק הכלכלי שייגרם כתוצאה ממדיניות הסגר הממשלתית. ניתוח ההשפעות ארוכות הטווח של המשבר על האוכלוסיות השונות בישראל ועל מעמדם הכלכלי-חברתי לא בוצע ולא הוטמע עד היום בעבודת הממשלה. בשל כך לא הציעה הממשלה מענים נאותים לאתגרים אלו.
• רגולציה ככלי המרכזי ליצירת מענה למשבר – הכלי המרכזי לניהול המשבר היה שימוש ברגולצית הסגר. עד היום כמעט ולא פותחו מענים ממשלתיים ייחודיים למשבר מעבר לרגולציה והנחיות. הרגולציה עוצבה בסגנון מיושן (command and control) במשולש אוצר-משפטים-מל"ל, כמעט ללא התייעצות עם גורמי השטח. היתרון היה בתגובה מהירה וחזקה, ובעיקר העדר עלויות ממשלתיות (כספיות וארגוניות) בהטלת רגולציה. הבעיה מתחילה כאשר הממשלה "מתמכרת" לרגולציה ומגלה שהיכולת שלה לפתור אתגרים חברתיים משמעותיים הנוצרים ממשבר הקורונה היא חלקית ביותר עד לא קיימת.
• המגזר השלישי נתפס כספק שירותים אשר ניתן להחליפו ללא כל פגיעה משמעותית באיכות השירותים החברתיים, למעט במקרי קצה – במהלך המשבר, המגזר השלישי, בניגוד למגזר הציבורי והעסקי לא זכה למענה ממשלתי משמעותי המגן על המשך קיומו. בכך חשפה הממשלה שתי הנחות יסוד הנוגעות ליחסה אל המגזר השלישי בישראל. הנחת היסוד הראשונה, נוגעת לזלזול של הממשלה בנכסים הייחודיים אשר נצברו בקרב העמותות בישראל במשך עשרות שנות פעילותן, וחוסר ההכרה בשבריריות הנכסים האלו. ההנחה השניה נוגעת להיעדר ההכרה הממשלתית בגופי המגזר השלישי כרכיב בבניית המענה הלאומי לאתגרי הקורונה. הממשלה בחרה שלא לנסות לערב או להפעיל את המגזר השלישי במהלך המשבר וכך נמנע שימוש אפקטיבי בנכסים הרבים אשר נצברו במגזר זה על מנת לפתח ולספק מענה ראוי לשעת חירום.
• הרשויות המקומיות אינן שחקן משמעותי בעיצוב מדיניות ובאספקת השירותים לאזרח בישראל – ניהול המשבר בלט בהעדרותם של ראשי השלטון המקומי הן ברמת קבלת ההחלטות והן ברמת קבלת הנתונים והמידע. המשבר חשף את הנחת העבודה בממשלה לפיה תהליכי קבלת ההחלטות הם "מלמעלה-למטה" (top-down) והמעורבות של דרגי השטח איננה רלוונטית לתהליכי קבלת ההחלטות על אף שדרגי השטח הם אלו שמחזיקים במרבית הידע והמידע.

מבוא

מסמך זה נכתב ע"י 'הפורום לאסטרטגיה ממשלתית' אשר הוקם במטרה להרחיב, להעמיק ולגוון את השיח המקצועי בהיבטים שנוגעים לאתגרי המגזר הציבורי בישראל במאה ה-21. הפורום מורכב מקבוצה מגוונת של שותפים בעלי ניסיון ניהולי ואסטרטגי בעבודה ממשלתית ובמגזר החברתי, העסקי והביטחוני. מסמך מתמצת את עיקרי השיח שנוהל בפורום על הניתוח המערכתי של משבר הקורונה ומטרתו לקדם מסגרת של שיח בנושא זה.

במסגרת מסמך זה אנחנו מעוניינים לערוך ניתוח אסטרטגי של אופן ההתמודדות הממשלתית עם משבר הקורונה במסגרת הסבב הראשון. סבב זה מתוחם לצורך הדיון כארבעה חודשים מפברואר עד יוני, בהם התמודדה הממשלה עם התפשטות נגיף הקורונה בישראל תוך שימוש בסגר אינטנסיבי אשר הוביל לירידה משמעותית במספר הנדבקים.

ייחודו של הניתוח הוא במיקוד בחשיפת הנחות היסוד הסמויות אשר עמדו בבסיס תהליכי קבלת ההחלטות הממשלתית בסבב הראשון. הנחות אלו אינן מדוברות, לעיתים אפילו לשחקנים הפועלים מכוחן ובתוכן, אך הן קובעות ומעצבות את דפוסי הפעולה של השחקנים השונים בשדה ומכאן חשיבותן הרבה.

שינוי הנחות יסוד סמויות הוא תהליך מורכב המחייב שינוי באמונות על בסיסן אנו מפרשים ופועלים בעולם. ככזה הוא נוטה להיות יקר (במונחי משאבים ארגוניים) ומצריך השקעת אנרגיה רבה מצד מובילי המערכות ורתימת שחקנים רבים בתוך המערכת ומחוצה לה להובלת השינוי. השלב הראשון בכל שינוי מעין זה הוא חשיפה של ההנחות ופתיחת דיון בקרב בעלי העניין הרלוונטיים בנוגע לתקפותם והתאמתם למציאות הנוכחית.

"שיח האשמה" הרווח לעיתים בישראל למול אתגרים מערכתיים מורכבים, איננו מעניק מענה הולם לאופן הטיפול בהנחות יסוד סמויות שגויות. על כן, איננו מעוניינים לעסוק במאמר זה בשאלה מי אשם במציאות המתוארת אלא בניתוח מעמיק של הנחות היסוד אשר עומדות בבסיס עיצוב תהליכי קבלת ההחלטות וההחלטות עצמן. זאת, לטובת הנעת תהליך של שיפור התהליכים הממשלתיים עם התמשכות משבר הקורונה.

ניתוח זה לא יתמקד בתוכן של ההחלטות עצמן, לדוגמא – האם היה ראוי לאמץ את ה"מודל הגרמני" בכל הנוגע לחל"ת או האם היה צורך בסגר. אנו נתמקד בניתוח תהליכי קבלת ההחלטות בדגש על חשיפת מערכות היחסים השונות בין השחקנים בשדה והנחות שבבסיסן.

המסמך בנוי באופן הבא: בחלק הראשון, נתמקד בתיאור סכמטי של אופן ההתמודדות עם משברים כלכליים-חברתיים במדינות מערביות. לאחר מכן נציג את ההזדמנות הטמונה במשבר לחשיפת הנחות היסוד של המערכת הממשלתית ובסיום המסמך נציג את שבעת הנחות היסוד הסמויות העולות מתוך ניהול המשבר ובהם ראוי למקד את השיח הציבורי לדעתנו.

כיצד מנהלים משבר כלכלי-אזרחי במדינות מפותחות?

לפני שנצלול להנחות היסוד עצמן כפי שאלו נחשפו בעת הטיפול במשבר נתאר את המצע התפיסתי לדיון בניהול משבר כלכלי-חברתי. משברים כלכליים וחברתיים פוקדים את המדינות המפותחות אחת למספר שנים ודורשים הערכות מקדימה. משברים אלו מתאפיינים בכניסה למצב כלכלי/חברתי מסוכן במהירות גבוהה ומצריכים תגובה מהירה ומסונכרנת של מערכות אזרחיות שונות, על מנת להתמודד עם עומק הפגיעה והתפשטותה במהירות האפשרית.

ניתן למנות שני נזקים אפשריים הנובעים ממשברים: נזקים מחזוריים ונזקים מבניים. הנזקים המחזוריים נגרמים כתוצאה מירידה זמנית של מחזור העסקים, ועם היציאה מהמשבר המחזור צפוי לחזור לקדמותו. נזק מחזורי איננו נתפס כנזק מהותי וניתן להתייחס אליו כאל בעיה תזרימית אשר תיפתר בטווח סביר. כך לדוגמא ירידה בפעילות הכלכלית הנגרמת כתוצאה ממבצע צבאי, היא נזק מחזורי אשר עם סיומו של המבצע עתיד לחזור לקדמותו בזמן סביר. החשש הגדול של מדינות הוא שנזקים מחזוריים יהפכו להיות נזקים מבניים.

בניגוד לנזק מחזורי, נזקים מבניים הינם נזקים המתייחסים לשינוי מהותי במבנה החברתי-כלכלי ומונעים למעשה חזרה למצב הקודם. כך לדוגמא, במידה ומשבר הקורונה ייצור "נורמליות חדשה" במסגרתה המשק יקיים מציאות של מניעת התקהלויות לאורך זמן הנזקים אשר ייגרמו למשק ימנעו פעילות של ענפים מסוימים באופן אשר עשוי להסב נזק מבני לטווח זמן משמעותי ולפגוע בעסקים ובעובדים בענפים אלו.

יציאה ממשברים מבניים מחייבת שינוי משמעותי הן בתפיסה האסטרטגית של המציאות והן בעיצוב תהליכי העבודה. ככאלו הם מטילים על המערכת נטל נרחב, המערכת נזקקת לנתח את המצב החדש לאשורו, לשרטט את התפיסה האסטרטגית החדשה שלה ולעצב מחדש את תהליכי העבודה במסגרתם היא פועלת. ממשלות שפועלות בסד אילוצים נוקשה נתקלות בקושי משמעותי בהובלת שינוי מעין זה בטווחים קצרים. בשל ההשפעה המשמעותית של משברים על חוסנן הכלכלי של מדינות בטווח הקצר והארוך וישנה חשיבות לתגובה מהירה למשבר במטרה למנוע הידרדרות למשבר מבני. המדינות פועלות להקים תשתיות להתמודדות עם משברים אשר יאפשרו להם לקבל החלטות מקצועיות ומסונכרנות בזמן אמת, ללא תשתית מעין זו אין לממשלות יכולת להתמודד עם משבר חברתי-כלכלי עמוק. חלק ניכר מתשתיות אלו, נוצר לצורך התמודדות עם אתגרי הממשלות בזמן שגרה, כדוגמת מאגרי מידע אודות עסקים, ערוצי תקשורת ישירים ומסונכרנים עם פרטים ועסקים, תשתית עבודה עם חברה אזרחית, תשתית עבודה עם רשויות מקומיות וכו'.

מנגנוני ניהול המשברים נבנים דרך כלל, ע"י ועדות ומומחים מקצועיים הפועלים במשך שנים על מנת לאגם את מכלול הידע בנוגע לטיפול במשברים וביצירת תשתיות נאותות לתהליכי קבלת החלטות וניהול המשבר כדוגמת קביעת האסטרטגיה לניהול המשבר, ניהול נתונים אחיד, תהליכי שליטה ובקרה וכד'. תשתיות אלו אף נבחנות לאורך הזמן באמצעות תרגילים ותרחישים שתכליתם להבטיח את כשירותם והרלוונטיות שלהם. חלק ניכר מהתשתיות למצב משברי הינן תשתיות אזרחיות קיימות (לדוגמא: ביטוח לאומי, רשות המיסים) חוזקן של תשתיות אלו בדגש על יכולות ביצוע, ניהול ידע, איכות ה-Data וניהולו הינו קריטי לניהול משבר בחירום בשל המהירות והיעילות הנדרשת של המענים.

משברים אינם מתארגנים בהתאם למבנה הממשלתי ולכן התמודדות עם משבר דורשת רמת סנכרון גבוהה בין היחידות הממשלתיות ובין הרשות המחוקקת והמבצעת. העדר סנכרון יפגע ביכולת להעניק מענה מהיר ויעיל למשבר. החשש הגדול הוא שכל רשות תתבצר בעמדותיה ותמנע מענה קוהרנטי רחב היקף למשבר. תשתית עבודה בין-משרדית ובין-מגזרית היא קריטית לצליחת המשבר וליצירת מענים ממשלתיים איכותיים ויעילים.

המשבר – הזדמנות לחשיפת הנחות יסוד סמויות

עד כאן בתיאוריה. וכיצד בפועל? במשבר הקורונה פנו מקבלי ההחלטות הישראליים לתשתיות אשר הם תופסים כתשתיות הממשלתיות החזקות ביותר. בסופו של יום, ההחלטה האם להפעיל תשתית חירום כזו או אחרת, איננה הכרחית ותלויה בשיקול הדעת של מקבלי ההחלטות. מקבלי החלטות אלו יפנו תמיד אל התשתיות אשר לדעתם יפיקו את מירב התועלת בזמן הנדרש. מכיוון שבכל הנוגע למשברים כלכליים-חברתיים אי אפשר לבנות 'מדינה בתוך מדינה' והתשתיות החברתיות כלכליות הם תשתיות העומדות לרשות מקבלי ההחלטות גם בשגרה המשמעות היא שתהליכי קבלת ההחלטות בחירום מבוססים על הנכסים שנבנו בשגרה, כך שמה שחלש בשגרה כושל בחירום ולהיפך – מה שחזק בשגרה נוטה להתחזק בחירום.

תהליכי קבלות ההחלטות מהווים הזדמנות פז, לחשיפת הנחות העבודה הסמויות של תהליכי קבלת ההחלטות הממשלתיים, אשר בשגרה אינן עולות תמיד על פני השטח ועל כן קשה לחשוף אותם באופן מדויק¹. מכאן גם החשיבות בחשיפת הנחות היסוד. חשיפת הנחת היסוד מאפשרת לנו להבין מה מניע גופים ממשלתיים שונים ומה הם חושבים באמת על השחקנים השונים באקו-סיסטם. על מנת להבהיר זאת ננסה לתת שתי דוגמאות:

1. סוגיית זיהוי ה"עובדים החיוניים" במערכת – נחשוב על מנהל יחידה מקצועית בעלת 8 עובדים העוסקת בתחום מסוים. לכל אחד מהשחקנים במערכת – המנהל ושמונת העובדים – ישנה תפיסה מקצועית ופרסנולית לגבי מיקומם וחשיבותם של כל אחד מהשחקנים במערכת. בשגרה, קיים "סטטוס קוו" בין העובדים השונים ביחידה וישנה הסכמה שבשתיקה בנוגע לסוגיות מקצועיות וניהוליות רבות. משעה שהיחידה נכנסת למצב חירום ועל המנהל לפטר 4 מתוך 8 העובדים שלו המנהל נדרש לחשוף את הנחות היסוד הסמויות שלו כלפי כל אחד מהעובדים. כעת נדרש המנהל לתעדף את העובדים השונים ולקבוע מי קודם למי מבחינתו. משברים הם זמן המאפשר להתבונן לעומק באופן בו ראשי המערכת תופסים את חלקיה השונים לפי מידת תרומתם למאמץ הכולל.
2. הבחנה בין תהליכי עבודה הנתפסים כמהותיים לתהליכי עבודה הנתפסים כטקסיים ומתבצעים בשל הפוליטיקה הארגונית הממשלתית – נניח, שבאגף התקציבים במשרד האוצר מעוניינים להכין מודל תקצוב חדש למערכת החינוך. במצב רגיל, הכנת התוכנית הייתה אורכת כחודשיים, במסגרתה היה מתקיים שיח ורתימה של שחקנים שונים במשרד החינוך, הרשויות המקומיות וכו'. כעת, נניח שתאגף תקציבים נדרש להכין תכנית דומה באמצע זמן משבר הקורונה. האגף מקבל הוראה מלמעלה להכין את התוכנית בתוך שבוע וחצי בשל סד הזמנים הלוחץ. במקרה זה נדרש האגף לבצע את העבודה במהירות וביעילות גבוהה מהרגיל. בשל סד הזמנים הקצר, ברור שהאגף נדרש לוותר על מרכיבים מסוימים ופעולות מסוימות אשר בשגרה הוא היה מבצע. על אילו פעולות נוותר? מטבע הדברים נוותר על פעולות שאנו חושבים שאינן חיוניות לביצוע המשימה. אנו נוותר על משימות "טקסיות" אך לא נוותר על פעולות הנמצאות בבסיס העבודה המקצועית על המודל. בשגרה מאוד קשה להבחין אילו פעולות מבצע אג"ת מכורח טקסיות ופוליטיקה ארגונית ואלו פעולות הוא מבצע בשל החשיבות שהמקצועית שהוא מקנה להם. אם נעקוב אחר הפעולות בחירום, עם מי מתייעצים מתי באיזה תדירות נוכל להבין כיצד רואה אג"ת את השחקנים השונים בשדה ואיזו חשיבות הוא מעניק לכל אחד מהם.

כעת נפנה לניתוח ההתמודדות עם משבר הקורונה בישראל במטרה להציג את הנחות היסוד הסמויות העומדות בבסיסן.

אופן ניהול משבר הקורונה בישראל – הנחות היסוד הסמויות

אופן ניהול משבר הקורונה בישראל התאפיין בהתעלמות מוחלטת מעבודה תשתית אשר בוצעה בעבר ואי הפעלת מנגנונים קיימים להתמודדות עם משברים בריאותיים. המערכת התמקדה ביצירת מנגנונים חדשים יש מאין. מיום היוודע המשבר, לא הופעלו שגרות נוהל מצב חירום לא במשרד הבריאות ולא ברמת המנגנונים הכלל-ממשלתיים². צוות הטיפול במשבר הורכב אד-הוק, והתאפיין בייצוג יתר של גופי מטה (אוצר/משפטים/ראש הממשלה) ואף במעורבות של המועצה לביטחון לאומי אשר ניהול משבר כלכלי-חברתי איננו חלק מהמנדט החוקי שלה ויכולותיה מתמקדות בתחום הביטחוני וההנחה היא שהכנסתה למעגל ההחלטות נובעת ממערכת יחסי האמון בין רה"מ לראש המל"ל.

המשבר נוהל באופן ריכוזי ברמה הפוליטית וברמה המקצועית, חברי הממשלה היוו לעיתים חותמת גומי ואף שמעו על הודעה בדבר נהלים חדשים בכלי התקשורת עוד טרם אושרו על ידם במסגרת ישיבות ממשלה. כמו כן, לא הוקם קבינט ממשלתי לטיפול במשבר הקורונה על מנת להבטיח מעורבות ראויה של חברי הממשלה השונים, המשבר נוהל בפועל ע"י ראש הממשלה, כאשר ברקע נמצאים, שר האוצר כחלון שהיה בדרכו החוצה ושר הבריאות ליצמן ששימש כ"נוכח-נפקד". הדרג המקצועי הבכיר תפס את מקומם של שני אלו, כאשר מנכ"לי משרד הבריאות והאוצר עומדים לעתים ערב-ערב מול מצלמות התקשורת.

בתוך זה צריך כמובן לציין כי המשבר תופס את ישראל באחד המשברים הפוליטיים הממושכים והעמוקים ביותר שידעה, שהוביל להתהוות של סביבת עבודה חשדנית ומרובת אינטרסים ברמות הבכירות ביותר ומקשה מאוד על יצירת פעילות מתואמת ומשותפת ברמת הממשלה והמשרדים בדרגי הביצוע.

כעת נפנה לניתוח של פעולת הממשלה ותהליכי קבלת ההחלטות, שיסייעו לנו לחלץ את הנחות היסוד אשר להבנתנו נחשפו במסגרת תהליכי קבלת ההחלטות ואופן הטיפול הממשלתי במשבר:

#1 ישראל נכנסה למשבר הקורונה במצב טוב המאפשר לה להגיב בצורה מיטיבית למשבר

בתחומים מסויימים, ישראל נכנסה למשבר הקורונה עם מדדים מאקרו-כלכליים מהטובים במערב, אבטלה נמוכה, צמיחה גבוהה, יחס חוב-תוצר נמוך ודירוג אשראי גבוה במיוחד, היו אמורים לאפשר גמישות תקציבית גבוהה למקבלי ההחלטות לטובת תקצוב מענים ממשלתיים למשבר. תפיסה זו הודהדה בנאומיו של ראש הממשלה לציבור הישראלי. בפועל, קיים פער משמעותי בין עמדה זו למציאות הכלכלית-חברתית. ישראל נכנסה למשבר עם גרעון מבני גבוה אשר יתן את אותותיו בסיום שנה זו ובכל הנוגע ליכולת התגובה הממשלתית ברמה הניהולית והביצועית, המשבר תפס את ישראל בנקודת שפל היסטורית. ברמה הפוליטית, המשבר מתרחש בזמן של משבר פוליטי וקיטוב חברתי, אשר הלך והחריף במסגרת שלוש מערכות בחירות אשר לא הביאו להכרעה ולהקמת קואליציה יציבה. ברמה הממשלתית, המשבר אירע לאחר תקופה ארוכה בה פעלו המשרדים הממשלתיים באופן מוגבל ומצומצם בשל העדר תקציב מדינה מאושר. בסופו של יום המערכת הממשלתית בישראל נכנסה למשבר הקורונה באחד מהסיטואציות הכי גרועות ומורכבות שלה בעשורים האחרונים.

#2 התייחסות לקורונה כאל משבר מחזורי-נקודתי ולא כמשבר מבני המייצר "נורמליות חדשה"

ניהול משבר הקורונה על ידי הממשלה יצא מנקודת הנחה כי המשבר הינו משבר מחזורי-נקודתי אשר יעבור תוך פרק זמן סביר ובסיומו תחזור החברה הישראלית לשגרת טרום-קורונה. בעת המשבר התמקד הדיון הממשלתי בשאלה מהי רמת הסגר וההגבלות אשר צריך להטיל בכל נקודת זמן לאור רמת התחלואה, מתחילת הדרך ועד היום, לא התקיים דיון ממשלתי רציני בשאלה כיצד תראה שגרת הקורונה בשנים הקרובות – המכונה "הנורמליות החדשה" (New normal) – וכיצד זו תשפיע על ההתנהלות הכלכלית-חברתית ועל השירותים הממשלתיים השונים. לאור זאת, מובן כי בסיומו של סבב א' חזרה ישראל להתנהלות טרום-קורונה משל היתה הקורונה אירוע נקודתי-מחזורי ולא משבר מבני. התנהלות זו הובילה לכך שעם ההכרזה השניה על סגר סמוך לחגים מרבית המערכות הממשלתיות "הופתעו" ונדרשו להתארגן לסגר בגישת מהיום-למחר. למרות שהאפשרות להטלת סגר בחגים עלתה מספר רב של פעמים בדיונים בחודשים שלפני הסגר. השימוש התדיר במונח "אסטרטגיית יציאה" מבטא את הכוונה ליציאה שהיא חזרה לשגרה המוכרת, ולא מתוך הבנה שנדרשת אסטרטגיית הסתגלות למציאות החדשה שמתהווה.
כל שחקן אשר הציע לבחון את הדברים מנקודת מבט מורכבת יותר, נדרסו ע"י הדרג הפוליטי וגופי המטה הממשלתיים, בשם החזרה המהירה לשגרה. עד היום, החזרה לשגרה מהר ככל הניתן היא המוטיב המוביל של ההתנהלות הממשלתית. כך למשל, ההחלטה להחזיר את מערכת החינוך מהיום למחר, ללא מתן שהות לצוותים החינוכיים להתארגן כראוי על מנת להפעיל מתווה המטמיע את ה"נורמליות החדשה", מסמלת את הרצון העז של מקבלי ההחלטות לחזור במהירות לסדר הקודם. הנחה זו באה לידי ביטוי גם בהעדר השקיפות והטלת ההנחיות באופן פתאומי, משל היה זה אירוע ביטחוני, אשר יסתיים תוך ימים ספורים ולא אירוע מתמשך.

#3יכולת הניהול בממשלה מרוכזת במשרדי המטה ולא במשרדים נותני השירות. מאמץ בין-משרדי איננה חלופה ניהולית יעילה

ברמה הממשלתית תהליכי קבלת ההחלטות נוהלו באופן ריכוזי בהובלת משרדי האוצר, הבריאות, רה"מ ומשפטים. המשרדים העוסקים במתן שירות לאזרח ובאספקת שירותים ממשלתיים בפועל כדוגמת – משרדי החינוך הרווחה – הודרו דרך קבע מתהליכי קבלת ההחלטות וההחלטות "הונחתו" על משרדים אלו לאורך הטיפול במשבר. כך לדוגמא לאורך המשבר החלטות בנוגע למועד ואופן הפעלת מערכת החינוך, התקבלו ללא נוכחות המשרד וללא התייעצות עימו. תפיסה זו מדגישה כי ללא ניהול ריכוזי המערכת תקרוס ומלווה בחוסר אמון חריף ביכולתם הניהולית של המשרדים נותני השירות. הנטיה לריכוזיות בכלל ובזמן משבר בפרט מייצרת התמקדות במינימום ההישרדותי, היא בולמת התארגנויות BOTTOM-UP שהן מנועי הצמיחה והידע ומפעילה כללי התנהגות וניהול פשטניים על מערכת מורכבת. בכך מחמיצה המערכת את היכולת לתפוס את המשבר באופן רב-תחומי ורב-מימדי וכתוצאה מכך מחמיצה את הפוטנציאל לייצר השינוי ואת היכולת להעניק מענה מדויק לצרכי השטח.

עוד הצביע המשבר על חוסר היכולת הממשלתית לבצע תהליכי עבודה בין-ממשלתיים יעילים. המענה האזרחי במדינות מפותחות ניתן ע"י שילוב מאמצים בין משרדי מטה (אוצר/משפטים/ראש הממשלה) לבין משרים נותני השירות. בעוד משרדי המטה עוסקים בהתווית עקרונות המסגרת האסטרטגיים, התקציביים והמשפטיים, המשרדים נותני השירות הם אחראים על מתן השירות לאזרח בפועל. משרדים אלו הינם עתירי תקציב, מחזיקים בידע ומידע על הפעילות המקצועית בתחומם, מצוידים בכלי התערבות מגוונים, מנהלים סט של התקשרויות עם גורמים שונים החל מהשלטון המקומי דרך מגזר שלישי וכלה בחברות עסקיות. ניהול משבר מצריך שיתוף פעולה הדוק בין משרדי המטה לבין משרדים נותני השירות שיתוף פעולה זו נועד להזין האחד את השני ולהבטיח מענה מדויק העומד בעקרונות העל של המערכת. בהעדר חלוקת סמכויות ברורה ומתווה עבודה משותף כל יחידה ממשלתית פועלת באופן אוטונומי ומתמקדת במיצובה הפוליטי ולא בקידום המענים למשבר.

המשרדים נותני שירות לא לקחו חלק בפורומים של קבלת החלטות ולא הזינו את המערכת בידע רלוונטי. עם פרוץ המשבר החליטה הממשלה להוציא לחופשה את מרבית עובדי המשרדים נותני השירות. המשמעות היא שהממשלה איבדה כבר ביום הראשון את היכולת לבצע פעילות משמעותית ברמת ה"שטח". עובדי המשרדים הינם עובדים חיוניים לכל דבר ועניין המתפעלים פעילות אזרחית בעלת משמעויות רבות. שחרורם המהיר והכפוי מצביע על הנחת יסוד מדאיגה בקרב משרדי המטה הרואים במשרדי נותני השירות, סרח עודף, אשר אין בו חשיבות ורלוונטיות למענה למשבר אזרחי רב-מימדי כגון משבר הקורונה. מעבר לכך, התנהלותם השוטפת של גופי המטה במשבר מעידה על כך שהם אינם רואים חשיבות בידע המקצועי הרב הנצבר במשרדים נותני השירות ואינם מעניקים את תשומת הלב הראויה לחשיבותם של הדיסציפלינות המקצועיות כדוגמת חינוך ורווחה – שמשרדים אלו אוחזים בהם. לתפיסתנו, העדר השותפות בין משרדי המטה לבין המשרדים נותני השירות, הרשויות המקומיות (ראו נקודה 7) והמגזר השלישי (ראו נקודה 6), היא אחד הגורמים המרכזיים לפער הנרחב בין החלטות הממשלה לבין הביצוע שלהם בפועל במהלך המשבר.

#4 התמקדות במענים לאתגרים כלכליים קצרי-טווח

המשבר נוהל אך ורק מזווית ראייה בריאותית וכלכלית-קצרת-טווח ללא כל התייחסות משמעותית לזווית החברתית המאפשרת הבנה רב-מימדית החיונית לכינון פרספקטיבה כלכלית ארוכת טווח לניתוח השפעות המשבר. על המאזניים הוצבו שני משתנים מרכזיים: יכולת הספיקה של מערכת הבריאות אל מול הנזק הכלכלי שייגרם כתוצאה ממדיניות הסגר הממשלתית. ניתוח ההשפעות ארוכות הטווח של המשבר על האוכלוסיות השונות בישראל ועל מעמדם הכלכלי-חברתי לא בוצע ולא הוטמע עד היום בעבודת הממשלה. בשל כך לא הציעה הממשלה מענים נאותים לאתגרים אלו.

המשבר נוהל אך ורק מזווית ראייה בריאותית וכלכלית-קצרת-טווח ללא כל התייחסות משמעותית לזווית החברתית המאפשרת הבנה רב-מימדית החיונית לכינון פרספקטיבה כלכלית ארוכת טווח לניתוח השפעות המשבר. על המאזניים עלו דרך כלל שני משתנים, יכולת הספיקה של מערכת הבריאות אל מול הנזק הכלכלי שייגרם כתוצאה ממדיניות הסגר הממשלתית. צמצום הפרספקטיבה הממשלתית למשבר לשני משתנים אלו, מציגה את הנחת היסוד של מקבלי ההחלטות המתמקדת באתגרים הכלכליים קצרי-הטווח. על השולחן לא הועלו התוצאות השליליות הצפויות למשבר בחלוקה לאוכלוסיות וגיאוגרפיות, ובעיקר לא בוצעה עבודת מטה מעמיקה לבחינת ההשלכות ארוכות הטווח של המשבר על אוכלוסיות אלו.

נקודה זו מתחדדת לאור הספרות הכלכלית העניפה שנכתבה בעשר השנים האחרונות על האופן בו מדינות שונות פעלו כמענה למשבר הכלכלי של 2008. אחת מהביקורות הבולטות של חוקרים רבים התמקדה בהעדר ניתוח של השלכות המשבר על אוכלוסיות שונות ובהעדר מענים הממשלתיים לאוכלוסיות ולאזרחים אשר איבדו את נכסיהם.

#5 רגולציה כמענה המרכזי למשבר

הכלי המרכזי לניהול המשבר היה שימוש ברגולצית הסגר. עד היום לא פותחו מענים ייחודיים למשבר ובכללם: תגבור משמעותי וניהול אפקטיבי של מערכת הבריאות, מערך למניעת שרשראות הדבקה, מענה חינוכי הולם לאתגר הלמידה מרחוק תוך מיקוד באוכלוסיות הנזקקות לכך ביותר, ניהול אפקטיבי של הלמידה בבתי הספר, מעני רווחה ייחודיים לסגר וכן הלאה.

הממשלה השתמשה בשני כלים מרכזיים המתייחדים בפשטות ברמת הביצוע: רגולצית סגר ומתן מענקים. במובנים רבים ניתן להשוות בין השימוש ברגולציה במקרה של משבר הקורונה לאופן ההתמודדות של מדינות עם משבר 2008. ב-2008, עיקר ההתמודדות עם המשבר היתה באמצעות שימוש בכלים מוניטריים בהובלת הבנקים המרכזיים. אלא שהמשבר שונה בתכלית.

מאפיין זה מחזק את מגמת השימוש במשרדי המטה. בסופו של יום הרגולציה עוצבה במשולש אוצר-משפטים-מל"ל, כמעט ללא התייעצות עם גורמי השטח. היתרון היה בתגובה מהירה וחזקה, החסרון היה ביצירת רגולציה אשר אינה מעניקה מענה לכלל הסוגיות והאתגרים החברתיים (בתי אבות, מוסדות חינוך, רווחה וכו'). בטווח הקצר זוהי אכן שיטה שהוכיחה את עצמה, הבעיה מתחילה שהממשלה מתחילה "להתמכר" לרגולציה ומגלה שהיכולת שלה לפתור אתגרים חברתיים משמעותיים הנוצרים ממשבר הקורונה היא מאוד נמוכה. אתגרים אלו – כדוגמת: התנהלות מערכת החינוך, מעני רווחה ותעסוקה ייחודיים, טרנספורמציה דיגיטלית במשרדי ממשלה ורשויות מקומית – מייחסים עבודת מטה מעמיקה והתאמת השירות הממשלתי ותהליכי העבודה לאופי המשבר.

#6המגזר השלישי הוא "עוד ספק" אשר ניתן להחליפו ללא פגיעה באיכות השירותים החברתיים

במהלך העשורים האחרונים פועלת ממשלת ישראל להגדיל את היקף השירותים האזרחיים המוענקים במסגרת מיקור-חוץ בעיקר ע"י ארגוני המגזר השלישי. זאת מתוך תפיסה אסטרטגית לפיה שירותים הניתנים במיקור חוץ יעילים ואיכותיים יותר משירותים הניתנים באופן ישיר ע"י המדינה. במהלך העשורים האחרונים צברו הארגונים השונים במגזר השלישי ידע רב על אופן מתן השירותים החברתיים בישראל תוך יצירת נכסים ייחודיים הן ברמה הארגונית והן ברמה המקצועית.

במהלך המשבר לא נעשה כל שימוש משמעותי בנכסי העמותות ועמותות רבות שלחו את עובדיהם לחל"ת בשל חוסר הודאות התקציבי המתמשך בניגוד למגזר הציבורי והעסקי אשר נהנו ממענקים ממשלתיים ושמירה על זכויותיהם, המגזר השלישי לא זכה כמעט למענה ממשלתי משמעותי, וללא לחץ מאסיבי של העמותות בראשות ארגון מנהיגות אזרחית, לא היה גם מענה ממשלתי מצומצם למגזר זה. בכך חשפה הממשלה שתי הנחות יסוד הנוגעות ליחסה אל המגזר השלישי בישראל. הנחת היסוד הראשונה, נוגעת לזלזול של הממשלה בנכסים הייחודיים אשר נצברו בקרב העמותות השונות בישראל במשך שנות נסיונן, וחוסר ההכרה בשבריריות הנכסים האלו. בראיית משרדי המטה בממשלה, ארגוני המגזר השלישי הם לא יותר מאשר ספקים המספקים סחורה (commodity) הניתנת להחלפה במהירות. ההנחה השנית נוגעת להיעדר ההכרה הממשלתית בגופי המגזר השלישי כרכיב משמעותי בבניית המענה הלאומי לאתגרי הקורונה. הממשלה בחרה שלא לנסות לערב או להפעיל את המגזר השלישי במהלך המשבר וכך נמנע שימוש אפקטיבי בנכסים הרבים אשר נצברו במגזר זה על מנת להעניק מענה לשעת חירום. שתי הנחות אלו נוגעת בכך שהממשלה רואה במגזר השלישי על פי רוב ספק בר תחליף של שירותים חברתיים ולא שותף בהתמודדות עם האתגרים הלאומיים.

עם החלת המדיניות של הפרטת מרבית השירותים החברתיים בישראל נשארת הממשלה ללא יכולת תשתיתית להעניק שירותים ומענים אזרחיים מקצועיים לתושב ללא שימוש בגופי המגזר השלישי. במהלך המשבר נעשה נסיון להתמודד עם הפער הזה באמצעות הפעלת כוחות הביטחון, אך אלו אינם מצוידים בכלים מקצועיים הרלוונטיים למתן מענה בתחומים השונים, בדגש על תחומי הרווחה והחינוך. מגמת ההפרטה הממשלתית הופכת את השותפות עם המגזר השלישי למרכיב חיוני בהצלחת מענים ממשלתיים בתחום הכלכלי-חברתי. הנחה זו איננה מנחה את תהליכי קבלת ההחלטות של גופי הממשלה בזמן משבר ועד היום המצב לא השתנה בהקשר זה.

#7הרשויות המקומיות אינן שחקן משמעותי בעיצוב מדיניות באספקת השירותים לאזרח בישראל

ברוב התחומים, משרדי הממשלה אינם ספקי השירות הישיר לאזרח. כמעט תמיד בין המשרד או הרשות הממשלתית לבין האזרח ניצב גוף המעניק את השירותים בפועל. בחלק משמעותי מן המקרים מדובר ברשות המקומית אשר נמצאת בקשר שוטף עם תושביה ומעניקה להם מכלול שירותים בתחומים מגוונים. הרשויות מחוברות לקהילות המקומיות ול"שטח". הן מזינות ומוזונות במידע מתמיד תוך שימוש בערוצי תקשורת מגוונים. הרשויות "חיות" את ההקשר המקומי אליו מגיעות הנחיות אשר נכתבות בגופי השלטון המרכזי והן הראשונות לקלוט את גלי ההדף מהשטח ואת התגובה שלו להנחיות הממשלתיות.

ניהול המשבר בלט בהעדרותם של ראשי השלטון המקומי הן ברמת קבלת ההחלטות והן ברמת קבלת הנתונים והמידע. המשבר חשף את הנחת העבודה של הממשלה לפיה תהליכי קבלת ההחלטות הם "מלמעלה-למטה" (top-down) ולא מתבצעים בשותפות עם הדרג המקומי. המשבר חשף את המחסור העמוק בתשתית עבודה אפקטיבית בין הממשלה לבין הרשויות המקומיות, אשר הייתה מאפשרת תהליכים מעין אלו. עד היום, מספר רב של חודשים לאחר פרוץ המשבר, לא הונחה תשתית אפקטיבית מעין זו.

חתימה

במדיניות ציבורית ניתן לאפיין מספר גורמים המעצבים את המדיניות הממשלתית, שלושת המרכזיים בהם הם: הדמויות המנהיגות את המערכת הממשלתית, עולמות הידע המקצועיים ותהליכי העבודה התשתיתיים ברמה המשרדית, הבין-ממשלתית והבין מגזרית.

בשיח הישראלי הנוכחי ניתן לזהות שני מאמצים מרכזיים בהקשרים אלו. מאמץ ראשון, מתרכז בתפיסה לפיה החלפת הדמויות המנהיגות את המערכת הממשלתית – כלומר את ממשלת האחדות הנוכחית בהובלת בנימין נתניהו – תוביל לשיפור משמעותי במענים הממשלתיים למשבר. לטענתם של אלו, הבעיות בניהול המשבר מושפעות מזהותם של חברי הממשלה והעומד בראשה.

מאמץ שני המובל גם הוא ע"י מספר רב של גורמים מצביע על "טעויות מקצועיות" אשר בוצעו במהלך הדרך. מייצג בולט של עמדה זו הוא נפתלי בנט אשר בספרו "איך לנצח מגפה" הציג משנה סדורה ומנומקת המתווה את המסגרת המקצועית לטיפול במשבר. תפיסה זו גורסת כי הממשלה לא אימצה את ההמלצות המקצועיות הנאותות ובשל כך לא טיפלה באופן הולם במשבר. לשיטתו, אם היתה הממשלה מאמצת המלצות אלו – מצבנו היה טוב יותר.

מסמך זה טוען לדרך שלישית. אנו סוברים כי הבעיה איננה נעוצה בזהות של מנהיג זה או אחר, או בקבלת המלצה מקצועית כזו או אחרת. לטענתנו, הבעיה נעוצה בתשתיות העבודה הממשלתיות ובהנחות העבודה הממשלתיות המנחות את הממשלה בחירום כמו בשגרה.

7 הנחות היסוד אשר הוצגו למעלה, מגולמות באלפי תהליכי עבודה ממשלתיים המושרשים בחוקים, תקנות, הנחיות, מכרזים ותהליכי עבודה פנימיים וחיצוניים. שינויים אלו, אינם עניין של מה בכך. כך לדוגמא, העדר תשתית עבודה אפקטיבית עם רשויות מקומיות מאפיינת את עבודת הממשלה זה עשרות שנים ונוגעת לאופן העבודה של משרדים רבים עם רשויות מקומיות. יצירת תשתית מעין זו, מחייבת שינוי הנחת היסוד הממשלתית בנוגע לתפקידם של רשויות מקומיות בישראל. שינוי זה הוא תהליך מורכב המחייב שינוי באמונות על בסיסן אנו מפרשים ופועלים בעולם. זהו שינוי יקר מאוד במונחי משאבים ארגוניים המצריך השקעת אנרגיה רבה מצד מובילי המערכות ורתימת שחקנים רבים בתוך המערכת ומחוצה לה להובלת השינוי. הנחות כאלו לא ישתנו מאליהן הן מחייבות עבודה ממשלתית מאומצת המגדירה לעצמה מטרות בתחום זה לא יכון שינוי אשר יאפשר תהליכי עבודה משותפים ואפקטיביים עם השלטון המקומי.

השיח אותו אנו מעוניינים לקדם איננו "שיח אשמה". אנחנו לא מתעניינים בשאלה מי אשם במצבן של התשתיות הציבוריות. למעשה זוהי שאלה לא רלוונטית. הנחות היסוד שהוצגו כאן, השתרשו לאורך שנים בפעילות המגזר הציבורי בישראל ואין אף גורם ממשלתי – ודאי לא כזה המכהן כיום בתפקידו – אשר ניתן להאשים אותו באופן עיצובן. "שיח האשמה" הרווח לעיתים בישראל למול אתגרים מערכתיים מורכבים, איננו מעניק מענה הולם לאופן הטיפול בהנחות יסוד סמויות שגויות. על כן, איננו מעוניינים לעסוק בשאלה מי אשם במציאות המתוארת אלא בניתוח מעמיק של הנחות היסוד אשר עומדות בבסיס עיצוב תהליכי קבלת ההחלטות וההחלטות עצמן.

הבעיה נעוצה לדעתנו במערך התמריצים והאילוצים והתרבות הארגונית שהשתרשה בקרב גופים ממשלתיים שונים בכל הנוגע לתפקודם ולמערכות היחסים אל מול שחקנים אחרים בשדה. בשלב הזה אנחנו סבורים כי יש להתמקד בהעמדת אלטרנטיבה מקצועית לשיח המתקיים כיום בישראל המתמקד בגיוס שותפים להפלתו או להמשך כהונתו של נתניהו, שיח הפוגע ביכולת להעניק מענה מקצועי ולנהל שיח כנה ואמיתי סביבו. כל דיון הופך לכלי שרת בידי אחד מצידי המתרס ומונע התייחסות מהותית לסוגיות המועלות.

מרבית הנחות היסוד המפורטות למעלה, לא ישתנו במידה ובראש ממשלת ישראל יעמוד מנהיג אחר שאינו בנימין נתניהו. על כן, הפנית הזרקור הציבורי באופן בלעדי לשאלת רק-ביבי/רק-לא-ביבי, לא משרתת אותנו בבואנו לפתור את האתגרים המהותיים המקשים על המגזר הציבורי שהבהול שבהם להעניק מענה הולם למשבר הקורונה. כל פתרון למשבר צריך להתחיל מזיהוי אתגרי התשתית העומדים ביסוד המערכת הציבורית ובטיפול בהם. ללא יצירת תפיסה מקצועית ברורה, המלצות אשר יתקבלו במשרדי הממשלה בירושלים – ע"י מנהיג זה או אחר – יתקעו בצינורות הממשלתיים ולא יובילו לשינוי המיוחל בשטח. ברמת השיח האסטרטגי, כמעט כל תכניות ההכשרה והמנהיגות הממשלתיות בישראל עוסקות בחשיבות של שינוי הנחות היסוד המצוינות מעלה. המשבר מהווה הזדמנות משמעותית להוצאה מהכח אל הפועל של הרעיונות אשר מצויים במשך עשרות השנים האחרונות בספירה המקצועית. מתוך הבנה כי משבר הקורונה הינו משבר מבני, ארוך טווח אנו סבורים כי המשאבים המקצועיים צריכים להיות מופנים לכיוונים אלו גם אם אלו ידרשו שילוב כוחות ומאמצים ניהוליים משמעותיים.