מבט מערכתי על השינויים במטרות מערכת החינוך בעקבות משבר הקורונה

תקציר

מערכת החינוך הציבורית היא אחד מהאדנים המרכזיים עליהם נסמכת החברה הישראלית. תפקידיה של המערכת בהנחלת הערכים היהודיים והדמוקרטיים בצד הכנת התלמידים לשוק התעסוקה וצמצום פערים כלכליים וחברתיים, הכרחיים לפיתוחה ולשגשוגה של החברה הישראלית. משבר הקורונה המטלטל את העולם והחברה הישראלית כולה, פגע בצורה קשה בתפקודה של מערכת החינוך בישראל.

במסגרת מסמך זה נבחן כיצד הממשלה ומערכת החינוך מתמודדות עם אתגרים אלו, ומהו מרחב הפעולה הקיים עבורן. במסגרת מסמך זה איננו מעוניינים להציע הצעות ומענים חינוכיים לאתגרי הקורונה. אלו הוצעו בעבר ע"י גורמי המקצוע ודרגי השטח ולא נענו בשת"פ מצד משרד החינוך מאז פרוץ המשבר. אנו מעוניינים להתמקד בשאלות אחרות: כיצד ניתן להסביר את תגובת המערכת למשבר הקורונה? מהן ההשלכות של תגובת המערכת למשבר? כיצד יתנהגו השחקנים השונים המרכיבים את המערכת החינוכית? ומהן סוגי היוזמות אשר יהיו רלוונטיות בתקופה זו?

בתחילת המסמך אנו מצביעים על שינוי בסדר העדיפויות של המטרות המובילות את מערכת החינוך בישראל בעקבות משבר הקורונה. הלחץ הציבורי והפוליטי על המערכת גרם למערכת החינוך להתמקד בשלב הראשון באספקת שירותי שמרטפות לתלמידי ישראל על מנת לאפשר את חזרתו המהירה של המשק לפעילות. מטרה זו אשר בשגרה, מהווה מטרה סמויה של מערכת החינוך, הנתקלת באופן מסורתי בהתנגדות מצד הדרג המקצועי, המנהלים והמורים, הפכה להיות מטרת העל של מערכת החינוך בקורונה, כמעט בין-ליל. פער זה, הוביל למאבק איתנים בין הדרג הפוליטי, בראשות השר יואב גלנט, לבין הנהלת המשרד. גלנט העמיד יעד אחד למערכת החינוך: פתיחת שנת הלימודים בראשון לספטמבר. נוכח ההתנגדויות של הדרג המקצועי לתפיסה זו ועל מנת לקדם את החזרה המהירה של מערכת החינוך לשגרה, הדיר גלנט את מנהלי המשרד מתהליכי קבלת ההחלטות. בהעדר שכבת ביניים ניהולית, מנוהל המשבר במערכת החינוך ישירות מלשכת השר המעבירה הנחיות לשטח מבלי שאלו עברו דרך המסננת המקובלת של עבודת המטה.

בהעדר שכבת הביניים, נדרש דרג השטח (רשויות ומנהלי בי"ס), להתמודד עם הנחיות אשר אינן תואמות את צרכי השטח, באמצעות הפעלת לחץ ישיר על הדרג הפוליטי או לחילופין פשוט על ידי התעלמות סמויה או מופגנת מן ההנחיות. דרג השטח איננו מיומן בהפעלת לחץ זה, משום שהוא רגיל להתנהל אל מול הדרג המקצועי ולא הדרג הפוליטי. במצב זה בא לידי ביטוי אי השיוויון בנגישות למשאבים ולמקבלי ההחלטות. ראשי ערים המקורבים לגלנט או בעלי השפעה תקשורתית ציבורית צפויים לשנות חלק מההחלטות או להתעלם מהם. מדובר עבור רשויות אלו בהזדמנות פז – ניצול התקופה יוביל לרווחים עצומים עבור הרשויות המקומיות ומנהלי בתי הספר. ראשי הערים אשר ידעו להביא פתרונות טובים להורים עתידים להיות מתוגמלים באופן ישיר ברמה הפוליטית. התושבים צמאים לפתרונות וראשי ערים אשר יפעלו בצורה חדשנית ומקצועית ובאומץ אל מול המשרד יעלו את רמת הפופולריות בצורה ניכרת. מנגד רשויות אשר יישארו מאחור ולא יספקו מענים חינוכיים ראויים עשויות לסבול מביקורת קשה מצד התושבים אשר יבחנו את הפערים השונים בין הרשויות. גופי התקשורת יסקרו בהרחבה מקרי הצלחה וילחצו על משרד החינוך לשנות את ההנחיות על מנת לאפשר את קיום הפתרונות החדשניים. סיקור זה יוביל לעלייה ברמת הפופולריות של ראשי ערים מובילים.

המגמה החיובית תתבטא בהגברת האוטונומיה וביזור הסמכויות למנהלי בי"ס ולאגפי חינוך ברשויות מקומיות. זהו אחד מהמהלכים האסטרטגיים החיוניים לפיתוחה של מערכת החינוך בישראל. עשרות דו״חות שונים, במשרד ומחוצה לה, נכתבו כדי לקדם סוגיה זו, אשר עד כה לא הצליחה לצלוח את מחסום הבירוקרטיה המשרדית. המשבר מהווה הזדמנות חד-פעמית לעיצוב מחדש של מערכת היחסים בין ביה"ס למשרד החינוך ובין הרשויות המקומיות למשרד. כמו כן, המשבר מהווה הזדמנות להגברת המעורבות ההורית במערכת החינוך וליצירת גשרים ומענים חדשניים המשלבים את ההורים במערכת החינוך באופן הממנף את הנכסים המשמעותיים שיש לציבור ההורים ולמעורבות שלהם במערכת החינוך. בטווח הארוך, אנו סבורים כי העיקרון של "שטח משוחרר לא יוחזר" יתקיים גם בסוגיה זו וכי כל נגיסה בריכוזיות הממשלתית והעלאת רמת האוטונומיה הבית ספרית והרשותית תישאר בידי הרשויות וביה"ס גם לאחר המשבר. זו ההזדמנות הטובה ביותר לעיצוב מחדש של מערכת היחסים בין בתי הספר למשרד החינוך ובין הרשויות המקומיות למשרד החינוך.

בצד החשיבות בקידום מהלכים אלו יש להדליק שתי נורות אזהרה.

הראשונה, נוגעת להתאהבות בתפקיד המערכת כשמרטף. המדיניות המדריכה היום את משרד החינוך, לאור הדרישות הממשלתיות, מתעדפת את המטרה השמרטפית על פני המטרות האחרות. לפי תפיסה זו יש לתעדף את מסגרות הגיל הרך וילדי כיתה א-ד, לעומת שכבות אחרות, מכיוון ששירותי השמרטפות עבור גילאים אלו, נדרשים יותר למשק. תפיסה זו בטעות יסודה. במשבר ארוך טווח כמו משבר הקורונה, צפות ובאות לידי ביטוי המטרות השונות של מערכת החינוך. עם הארכות המשבר, מערכת החינוך נדרשת גם להעניק מענה רגשי וחברתי לתלמידים. מענה זה רלוונטי לכל שכבות הגיל ואולי אף רלוונטי יותר בשכבות שמעל כיתה ד'. ההתמקדות בשמרטפות מפספסת את הנזקים ארוכי הטווח אשר נגרמים היום לילדים הנמצאים מחוץ למסגרת לימודית המעניקה מענה חברי ורגשי. ככל שהמשבר מתארך, הצורך במערכת החינוך כמענה רגשי וחברתי עולה ויהפוך לאקוטי וקריטי. הוא הדין גם למטרות האחרות כמו הכנה לשוק התעסוקה. המערכת יכולה לסבול מספר חודשים בהם אין למידה, אך מצב בו שנת לימודים שלמה, מתבזבזת, יפגע בצורה קשה ברמת הידע המיומנויות והכישורים אשר התלמידים אמורים לרכוש במסגרת שנה זו. פגיעה זו חמורה אף יותר לאור הנוקשות שקיימת המערכת החינוכית אשר מתקשה לגלות גמישות ולהתאים את תכניות הלימודים למצב הקיים בשטח.

השניה, נוגעת לעלייה משמעותית באי השוויון במערכת החינוך בעקבות אימוץ מהלכים אלו. אי השוויון צפוי לעלות משתי סיבות מרכזיות: הראשונה, קשורה להעדר שוויון במשאבים תקציביים בין בי"ס ורשויות שונות. לא כל רשות היא בעלת האמצעים התקציביים והניהוליים אשר יאפשרו לה לפעול בגמישות וביעילות תוך מתן מענה לכלל צרכי המערכת. אנו צופים כי יהיו פערים משמעותיים בין המענים החינוכיים אשר יינתנו ברשויות השונות הן בנוגע להיקף המענים במונחי ימי לימוד ושכבות גיל והן בנוגע לאיכות ההוראה והמענים הרגשיים לתלמידים.

השניה, קשורה לתפקיד הדרג המקצועי כמתווך בין השטח לדרג הפוליטי. בשגרה, קיימים ערוצי הידברות סדירים בין הדרג המקצועי לרשויות השונות. ערוצים אלו אינם מושלמים, אך הם מביאים לידי ביטוי את תפיסת ושאיפת המשרד לפעול בצורה שוויונית תוך מתן מענה חינוכי איכותי בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית. מרגע שערוצי התקשורת המסורתיים נעקפו והשטח מקיים ערוץ תקשורת ישיר עם הדרג הפוליטי, בהעדר עבודת מטה, רק החזקים ישרדו וישמיעו את קולם. למערכת הפוליטית יגיע בעיקר קולם של השחקנים החזקים לא יהיה מי שיתעד את הפגיעה באוכלוסיות המוחלשות ודאי לא מי שיעלה את האתגרים אותם הם חווים ויציע מענים ממשלתיים רלוונטיים.

מנגד, אי השוויון אסור שיהווה חסם בפני רשויות ובי"ס המסוגלות להעמיד מענים חינוכיים ראויים. התפיסה לפיה "אם אני לא טס אף אחד לא טס", איננה ראויה. יחד עם זאת, יש לבחון במהלך הדרך כיצד הרשויות ובי"ס החזקים יהוו ראש החץ של המחנה המסמן את הדרך לכלל המערכת ולא רק איי מצוינות מבודדים. עלינו לרתום את המצב שנוצר לטובת כלל המערכת, ולמנוע מצב שבו השמיכה נקרעת לחתיכות. קיים חשש אמיתי שמדינת ישראל תשלם בריבית דריבית על העמקת אי השוויון, גם אם יתקבלו רווחים משמעותיים כתוצאה מאימוץ פרקטיקות של אוטונומיה בית ספרית ורשותית והגברת מעורבות הורים.

קל מאוד להתגלגל לחיפוש אשמים בהם ניתן לתלות את האשמה באופן התמודדות מערכת החינוך עם המשבר. אנו סבורים כי תרבות חיפוש האשמים מהווה מסך עשן המקשה על טיפול בבעיות השורש המקשות על מערכת החינוך להתמודד עם האתגרים בצורה נאותה ולכן לא נעסוק בשאלה זו.

סדר הצגת הדברים יפתח בהצגת מטרות מערכת החינוך בישראל וכיצד אלו השתנו לאור הקורונה. לאחר מכן נפנה להציג בקצרה את האופן בו התמודדה מערכת החינוך עם המשבר ולבסוף נציע כיצד אנו צופים לאור האמור את אופן התמודדות המערכת.

רקע – מטרות מערכת החינוך בשגרה

עם פרוץ המשבר ואימוץ מדיניות הסגר ככלי המרכזי להתמודדות עימו, מצאה עצמה מערכת החינוך במציאות חדשה המחייבת אותה לשנות מן היסוד את אופן עבודתה המבוססת על תשתיות פיזיות (בתי ספר וגנים), תכנון ברמה שנתית ומערכות יחסים בין-אישיות פרונטליות בין מורים לתלמידים. החלת מדיניות הסגר על מערכת החינוך גרמה ללחץ אדיר מצד גורמים מגוונים לייצר פתרון עבור ילדי ישראל, במטרה להחזיר את המשק לתעסוקה. לחץ זה חשף את מידת חשיבותה של מערכת החינוך להמשך פעילותו התקינה של המשק.

המשבר הוביל לשינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים בכל הנוגע למטרות ויעדי מערכת החינוך. בשגרה, ניתן לזהות מגוון רחב של מטרות ויעדים המקודמים ע"י שחקנים שונים. בזמן הקורונה, השיח הציבורי משקף כי הציפיות ממערכת החינוך מתמקדות במתן מענה שמרטפי לתלמידי ישראל ובכך מייצרות "שינוי ערכין" מהותי במערכת החינוך הנדרשת לחשב מחדש את מסלולה. על מנת שנוכל לנהל את הדיון בפרספקטיבה רחבה נתחיל בהצגה קצרה של מטרות ויעדי החינוך בשגרה ולאחר מכן נתאר את האופן בו רואים השחקנים את המטרות והיעדים בשגרה ובקורונה.

מטרות ויעדי מערכת החינוך הישראלית עוצבו במשך שנים רבות בהתאם לצרכיה של מדינת ישראל, על מנת שלא להאריך קיבצנו את המטרות למספר קבוצות, בסוגריים ציינו את המטרה כפי שמופיעה בתכנית הרב-שנתית של משרד החינוך:

1. מערכת החינוך כמכשירה לחיי העבודה וההשכלה הגבוהה וככלי למוביליות חברתיות (קידום למידה משמעותית ואיכותית: ידע, מיומנויות וערכים וקידום שוויון הזדמנויות ומיצוי הפוטנציאל) – מערכת החינוך משמשת גשר לפיתוחו הכלכלי-חברתי של הפרט ומקנה לו כישורי חיים וכישורי תעסוקה אשר ישמשו אותו בהמשך דרכו התעסוקתית. כישורים אלו חיוניים במיוחד לאור הלחצים התחרותיים הגלובליים המופעלים על כלכלות העולם המערבי ועל העלייה המשמעותית בביקוש לעובדים מיומנים בתעשיות עתירות ידע המאפיינות את המשק הישראלי. מטרה זו באה לידי ביטויו בדיון הנרחב המתקיים בעקבות ניתוח רמת ההצלחה של מערכת החינוך במבחנים בינ"ל של ה-OECD (מבחני PISA ו-PIAAC) המציגים את רמת התלמידים במבט השוואתי על פי פילוחים שונים (סוציו-אקונומי, מגזר, מגדר וכו'). בנוסף, פועלת המערכת להגברת המוביליות החברתית בישראל באמצעות קידום חינוך איכותי בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית המהווים חלק מיעדי המשרד.
2. מערכת החינוך כאחראית לחינוכו של הפרט בהקשרים חברתיים ותרבותיים (חינוך לערכים ברוח מגילת העצמאות) – המערכת רואה עצמה אחראית לחינוך לערכים של הפרט בהבטים מגוונים הבאים לידי ביטוי ביעדי המשרד: : (1) חינוך לערכים יהודיים, דמוקרטיים, ציוניים וחברתיים, תוך טיפוח זהות וערכי מורשת ייחודיים בתוך מרחב חיים משותף בחברה הישראלית ובכלל זה קידום וחיזוק שירות צבאי ולאומי (2) קידום מעורבות חברתית והתפתחות אישית.
3. מערכת החינוך כמקום מפגש חברתי – עבור התלמידים, מערכת החינוך מהווה מקום המפגש העיקרי בה הם רוכשים חברויות משמעותיות המלוות אותם לאורך כל תקופת הלימודים ואף מעבר לכך. בנוסף, ביה"ס הוא מקום מפגש של התלמידים עם מבוגרים משמעותיים אשר מעצבים ומאזנים את תפיסתם החברתית והאישית. מטרה זו באה לידי ביטוי בין היתר בחשיבות קיומו של אקלים בית ספרי מיטבי המהווה חלק מיעדי מערכת החינוך.
4. מערכת החינוך כ"שמרטף" – העליה בהקפי התעסוקה בעולם המערבי וגיבוש ההתמחות התעסוקתית אשר הפכה את עולם התעסוקה מעולם משפחתי למקצועי-תעסוקתי, חייבה הרחבה משמעותית של פעילות מערכת החינוך במטרה להעניק מענה לתלמידים אשר בעבר שהו עם המשפחות במקום העבודה או בבית. מגמה זו התחזקה עם כניסת הנשים לשוק התעסוקה וביטול תפקידה המסורתי של האשה כעקרת הבית. בישראל, נוכח שעות העבודה הארוכות (מהארוכות במערב) והיקפי תעסוקה גבוהים בקרב שני המינים, תפקיד זה של המערכת משמעותי מאוד. מטרה זו, היא מטרה סמויה בקרב מערכת החינוך. מעולם לא נשמע נציג בכיר של מערכת החינוך מציג עצמו כשמרטף, יחד עם זאת, מדובר במטרה גלויה מצד שחקנים פוליטיים וארגוני ההורים. מספר רב של שינויים בהם התגאו שרי חינוך בעשור האחרון, הכרוכים במגמת התאמת לוחות הזמנים של מערכת החינוך ללוחות הזמנים של שוק התעסוקה הישראלי כדוגמת: יום לימודים ארוך, צהרונים, ביה"ס של החופש הגדול והחגים. מהלכים אלו בוצעו גם כאשר התוצאה שלהם היתה כרוכה במחירים פדגוגיים כמו הורדת רמת ההוראה בשל העסקת כ"א בלתי מיומן.

מערכת החינוך מכילה בעלי עניין מגוונים. כל בעל עניין מסתכל על המערכת בפרספקטיבה שונה. להלן נבחן את האופן בו מסתכלים ארבעה בעלי עניין מרכזיים על מטרות אלו. ניתוח זה יעלה כי קיימים פערים משמעותיים ביניהם¹:

1. תלמידים – תלמידי מערכת החינוך (גילאי 3-18) מהווים כחמישית מאוכלוסיית ישראל והם המוטבים הישירים של המערכת. הם מתעניינים בבית הספר שלהם כמקום מפגש חברתי משמעותי. התלמידים המבלים חלק ניכר מיומם במערכת הבית-ספרית מתמקדים בצד החברתי ומרבית ההיכרויות החברתיות והמפגשים עם מבוגרים משמעותיים נובעות ממערכת זו. בנוסף ובשלבים שונים במהלך שהותם במערכת התלמידים מתעניינים בביה"ס כמקפצת הזדמנויות לחיים הבוגרים (השכלה גבוהה, צבא), כאזור ליצירת חוויה חינוכית משמעותית והתפתחות אישית.

2. הורים – ההורים מייצגים את הלקוחות העקיפים ובעלי העמדה המרכזיים למול המערכת. הצורך הבסיסי של ההורים ממערכת החינוך מתמקד בשירותי שמרטפות איכותיים לילדים בזמן שהם נמצאים בעבודה. לאחר מכן, הם מתמקדים במטרות הנוספות, לצורך מסמך זה לא נדרג ביניהן, אלא נציין כי ניתן לזהות את הפערים בשאלה מהו בית ספר טוב: האם זה שבו הציונים גבוהים או זה שמוביל תהליכים חינוכיים משמעותיים. ניכר כי קיים פער תפיסתי בין הורים ומגזרים שונים ביחס לסוגיה זו.

3. מנהלים ומורים – המנהלים והמורים מתמקדים בתחום החינוכי והקניית ידע ומיומנויות. אף מורה או מנהל, לא הולך לעבודה במטרה להיות השמרטף של התלמידים. האתוס של מערכת החינוך מתמקד בכך שמורים מגיעים למערכת על מנת להניע תהליכים חינוכיים משמעותיים בקרב התלמידים. לאחר מכן הם יתמקדו בסוגיות של השתלבות בשוק התעסוקה העתידי ולבסוף בהיבטי פינוי זמנם של המבוגרים.

4. ארגוני המורים – ארגוני המורים הם השחקן החזק ביותר במערכת החינוך. ארגונים אלו נהנים מכח רב המאפשר להם במצבי קיצון להשבית את המערכת בקלות יחסית ובכך לגרום נזק כלכלי ותדמיתי רב. ארגונים אלו מתמקדים בשמירה על תנאי תעסוקתם של המורים ורווחתם.

5. רשויות מקומיות – הרשויות המקומיות הם השחקן הלא-מוגדר של מערכת החינוך. מחד זהו הגורם אשר התושבים מקנים לו את מירב האחריות על איכות החינוך בסביבת מגוריהם. תושבים מטילים את האחריות על רמת החינוך בעיר על הרשות המקומית ולא על משרד החינוך, אחריות זו באה לידי ביטוי ברמת האמון הגבוהה לה זוכה השלטון המקומי לעומת הממשלה והכנסת, לפי מדד הדמוקרטיה לשנת 2018, אמון הציבור ברשויות המקומיות עמד על 53{38455299741fea1fba9e35123dd4990c3d0e5b98569199303362df14055a4ae8}, לעומת 30.5{38455299741fea1fba9e35123dd4990c3d0e5b98569199303362df14055a4ae8} בממשלה ו- 27.5{38455299741fea1fba9e35123dd4990c3d0e5b98569199303362df14055a4ae8} בכנסת. מנגד, הסמכויות הפורמליות של הרשות מצומצמות מאוד. הרשויות, מעוניינות ביצירת מערכת חינוך חזקה ואיכותית ברשות, בין היתר, משום שחינוך נמצא בראש מעייניהם של התושבים ומהווה אחת הסיבות המרכזיות לבחירה במקום מגורים בישראל.

6. מטה ומחוזות משרד החינוך – משרד החינוך מורכב מיחידות רבות ומגוונות לכל יחידה או מינהל סדרי עדיפויות משלה. המשותף לכולם היא ההבנה שבין הרצונות הסותרים של בעלי העניין יש לאזן. המשרד פועל מזווית ראייה לאומית ולא מקומית ולכן בהגדרה הוא מתקשה לנקוט עמדה בהיבטים המצויים במחלוקת בין הגורמים השוניםועוסק לרוב בניסיונות גישור ופישור. במובנים רבים המשרד מעוניין שהמערכת תהיה יציבה ושקטה וכן שתציג התקדמות מתונה בהיבטים הנמדדים על ידו. באופן מסורתי, המשרד מעוניין באבולוציה ולא ברבולוציה.

7. המערכת הממשלתית הכלכלית-חברתית – מערכת זו בוחנת את מערכת החינוך ככלי להכשרה לתעסוקה ולמוביליות חברתית ולכן היא מתמקדת בעיקר בתוצאות המערכת בהיבטי ההכשרה לשוק התעסוקה וההשכלה הגבוהה. בנוסף מתמקדת המערכת במתן מענה מקיף להורים בהיבטי השמרטפות, על מנת לספק לעובדים מענה הולם עם העלייה בהיקף התעסוקה במשק הישראלי הן ברמת אוכלוסיות שונות והן ברמה המגדרית.

כפי שניתן לראות ישנם פערים משמעותיים בין השחקנים השונים בנוגע למטרות המערכת. בשגרה, המתחים הללו מנוהלים בין השחקנים השונים ולעיתים הם יוצאים החוצה ועולים לכדי משבר בשלל סוגיות שונות (שכר המורים, התאמת לוח החופשות במערכת החינוך ללוח החופשות במשק, הישגי הבגרויות, שימוש במבחנים, תקצוב מערכת החינוך ועוד). ניהול מתחים זה מתבצע בשגרה באופן סמוי ולא מוצהר. במערכת החינוך הישראלית נמנעים מעריכת דיונים עקרוניים וציבוריים אשר ינסו להכריע בתעדוף המטרות השונות של המערכת. על מנת להימנע מהכרעה נוקטת המערכת בשיטת ה"גם וגם". הצגת מטרות מרובות ומתן מענה לכל אחת מהן באופן סביר מבלי לטפל בסתירות הפנימיות הנגרמות כתוצאה מהעדר תעדוף לאומי. החשש המרכזי של המערכת היא שעריכת דיון ציבורי בשאלת מטרות החינוך יוביל ל"הזזת הגבינה" של בעלי ענין רבים אשר יביעו התנגדות ויסכלו את הניסיון לשינוי. למערכת החינוך ניסיון היסטורי רע, בהקשרים אלו ורפורמות רחבות היקף כדוגמת דוח דברת התנפצו על קירות מערכת החינוך בשל התנגדותם של השחקנים השונים.

במצב של שיווי המשקל הנוכחי בו שחקנים שונים מחזיקים בתעדוף שונה של המטרות, נהנתה מערכת החינוך מגמישות אסטרטגית בניהול האינטראקציות והמתחים עם שחקנים מגוונים בעלי אינטרסים שונים. עם פרוץ משבר הקורונה נאלצה המערכת להתמודד עם שיווי משקל חדש המכריח אותה לבצע "חישוב מסלול מחדש" וניהול מתחים מחודש.

כיצד השתנו מטרות מערכת החינוך לאור משבר הקורונה

משבר הקורונה פגע בצורה משמעותית במשק הישראלי. מדיניות הסגר אשר הוחלה על מערכת החינוך ושוק התעסוקה כאחד, פגעה בתפקוד הבסיסי של המערכות. בתחומים רבים, שוק התעסוקה הצליח להתאים עצמו לאתגר בזריזות יחסית, והעביר חלק ניכר מהעבודה למסגרת של "עבודה מהבית". הבעיה היא שבבית נמצאים גם הילדים המקשים על ההורים לעבוד כראוי, ומציאת המסגרת לילדים הופכת להיות בעיה אקוטית ביכולת של המשק לחזור לשגרה של מצב תעסוקה מלא. בטווח הקצר, תפקידה של מערכת החינוך כשמרטפית עלה והתחזק על חשבון מטרות אחרות המערכת.²

בניגוד לשגרה בה המערכת מוצאת את עצמה "מתמרנת" בין ההעדפות של השחקנים השונים, במשבר הקורונה השחקנים השונים "יישרו קו" ויצרו תעדוף ברור. המשולש המנהל את המשבר (משרד ראש הממשלה-משרד האוצר-משרד הבריאות) הציב את חזרת המערכת לשגרה בראש מעייניו, במטרה להחזיר את המשק לקדמותו. מטרת המערכת כשמטרפית עמדה בראש סדר העדיפויות של כל השחקנים ושל הציבור. יישור קו זה התבטא גם ביחס התקשורתי לארגוני המורים, אשר זכו ליחס קשה באולפני הטלוויזיה תוך האשמה כי אלו אינם מבינים את גודל השעה ועוסקים בחישובים קטנוניים. הדרג הפוליטי ומנכ"ל המשרד יישרו קו עם התפיסה הציבורית, הדגישו את ההיבטים הקשורים למערכת הבגרויות וכך נוצר למעשה מכבש לחצים על עובדי המערכת – המנהלים והמורים.

תעדוף היעד השמרטפי של המערכת והצבתו בראש סדר העדיפויות הלאומי, אשר בשגרה מהווה יעד סמוי ונמצא בתחתית סדרי העדיפיות של הדרג המקצועי ועובדי ההוראה כפתה על המערכת נקודת שיווי משקל חדשה. מתחים אשר בשגרה נוהלו ע"י השחקנים בהצלחה, הוצפו והועלו על פני השטח. המכבש הממשלתי והלחץ הציבורי הכניע את המערכת והכניס אותה למצב בו גם היא תיעדפה את יעדי השמרטפות על פני כל המטרות האחרות, מתוך ידיעה ברורה כי המתווים השונים אינם עומדים באמות מידה מקצועיות וחינוכיות.

העובדים המקצועיים במערכת מתקשים גם כיום להשלים עם המצב החדש. קושי זה בא לידי ביטוי בהתנגדות של שחקנים שונים למתווים המעניקים עדיפות ליעד השמרטפות. הלחץ הציבורי והפוליטי העניק לגיטימציה לראשי המערכת הפוליטית בישראל להוציא מכלל מעגלי ההחלטות כל גורם אשר עשוי לעכב חזרה מהירה לשגרה. ישנו שחקן אחד, אשר הצליח עד כה לצלוח את המשבר ללא פגיעה משמעותית – ארגוני המורים. מעמדם החזק של אלו, אפשר להם לא לפגוע בתנאי ההעסקה של המורים למרות הלחץ הציבורי, התקשורתי והפוליטי האדיר אשר הופעל עליהם.

לאחר שהצגנו את מפת השחקנים והאינטרסים שלהם, כתשתית תפיסתית קריטית לדעתנו בניהול המשבר, נפרט כיצד מציאות זו משתקפת בהשתלשלות האירועים.

השתלשלות האירועים – כרוניקה ידועה מראש

סבב א' של ההתמודדות עם הקורונה אשר התרחש בחודשים פברואר-יוני ובמהלכו הוטל הסגר הראשון, תפס את המערכת הממשלתית ואת משרד החינוך בהפתעה גמורה. השתלשלות העניינים היתה מהירה מאוד ביחס לתהליכי קבלת החלטות בממשלה. ההחלטה על סגירת המערכת ביום א' ה-15.3 התקבלה ביום חמישי, שלושה ימים, לפני מועד הסגירה, ללא כל התראה מוקדמת. בתחילה שררה חוסר ודאות לגבי היקף סגירת מערכת החינוך, ואף דובר על סגירה חלקית של המערכת ועל המשך קיום הלמידה בגיל הרך. עד יום א' כבר הוחלט על סגירה מלאה (למעט החינוך המיוחד). בראש המשרד עמד אז השר רפי פרץ וההחלטה על סגירת המערכת, התקבלה ע"י ראש הממשלה עצמו, ללא מעורבות של השר והמשרד.

ההחלטה המהירה הובילה למספר אתגרים משמעותיים עימם המערכת נדרשה להתמודד ללא כל זמן היערכות. מורים ומנהלים נדרשו להתאים את אופי הלמידה ללמידה מרחוק ומשרד החינוך נדרש למצוא פתרונות חלופיים לקהילות בהן אין לילדים מחשבים. הסגר הביתי וההסתמכות על הרעיון של למידה מרחוק הובילה למעורבות הורית גבוהה שלא היתה מוכרת במערכת מעולם. כשבוע לאחר סגירת בתי הספר, השחקנים השונים במערכת החלו "לחשב מסלול מחדש". מערכת החינוך הפנימה כי שנת הלימודים לא תסתיים כסדרה ויש צורך בהסדרת המצב עד לסיום השנה אל מול כלל בעלי העניין.

השחקנים המרכזיים בעיצוב המענה החינוכי בזמן קורונה היו, ונשארו, משרדי המטה הממשלתיים (רה"מ-אוצר-בריאות) אשר הובילו את הטיפול במשבר, גופים אלו ראו במערכת החינוך אחד מגורמי התפשטות התחלואה ולחצו על סגירת מערכת החינוך במהלך הסגר. מצד שני, עם פתיחת המשק, דחפו גופי המטה ליצירת פתרון שמרטפות אותו תספק מערכת החינוך כדי שהמשק יוכל לחזור לשגרה. חזרה זו חיונית לעמידות המשק הן מבחינה כלכלית והן מבחינה בריאותית וקודמה ע"י כלל הגורמים הממשלתיים אשר ניהלו את המשבר.

דפוסי קבלת ההחלטות בנוגע לסגירת ופתיחת מערכת החינוך, היו ריכוזיים ללא תיאום ומעורבות משמעותית של משרד החינוך. דפוסים אלו יצרו מתיחות מובנית בין משרדי המטה הממשלתיים למשרד החינוך. עד לשלב זה, לא כוננה מערכת יחסים של שותפות בתהליכי קבלת החלטות ובעיצוב המענה של מערכת החינוך, אלא מערכת יחסי קח-ותן בה מערכת החינוך, הבריאות והאוצר ניצבים משלושת צידי המתרס כאשר לכל גוף האינטרסים שלו.

חוסר הודאות השפיע על פעילותם של כלל השחקנים השונים במהלך הסגר. מערכת החינוך ניסתה להמשיך את פעילותה ה"למידה מרחוק", אימוץ מהיר של שיטת לימוד זו אשר המערכת לא הורגלה להשתמש בה בעבר, גרמה לחוסר סינכרון בין המורים, ארגוני המורים ומשרדי הממשלה. בעוד מורי הסתדרות המורים נשלחו לחופשה בתשלום, מורי ארגון המורים התבקשו ע"י הארגון להמשיך ללמד מרחוק. לאחר מחאה ציבורית הוחלט להחזיר את הלמידה מרחוק והתקבלו הסכמות מסוימות בין הסתדרות המורים והאוצר. הסכמות אלו התקבלו ללא יצירת בסיס תפיסתי מוסכם המגדיר את מטרות הלמידה מרחוק, תהליכי העבודה בהם תתבצע, ואופן המדידה של מידת ההצלחה בלמידה זו. ההסכמות התמקדו בשמירת הסדר הישן. ארגון המורים התמקד בשמירת הזכויות התעסוקתיות של המורים והתנגד לכל הסדר במסגרתו יחזירו המורים את ימי הסגר בחופשת הקיץ.

ההורים והתלמידים לא היוו שחקנים משמעותיים בעיצוב המענה החינוכי בזמן הסגר. כל יחידה משפחתית מצאה לעצמה פתרונות נקודתיים אד-הוקיים ליצירת האיזון בין חיי המשפחה והעבודה, ולא התקיימה התארגנות משמעותית של שחקנים אלו במטרה להשפיע על עיצוב המערכת.

גם משרד החינוך היה נוכח-נפקד בהתמודדות עם הסגר, על אף העדר התיאום וחוסר המעורבות בתהליכי קבלת ההחלטות הלאומיים פעל מנכ"ל המשרד, מר שמואל אבואב, להשרות ביטחון על הציבור באמצעות הופעות טלווזיוניות נרחבות. במהלך הופעותיו, ניסה אבואב לפוגג את רמת אי-הוודאות הגבוהה השוררת בציבור בכל הנוגע לחזרתה לתפקוד של מערכת החינוך. מטה המנכ"ל פעל לשימור ה"סדר הישן" והאיזונים הקודמים של מערכת החינוך תוך נטרול של ההצעות והרעיונות למינוף המשבר לשינוי המערכת בזמן הסגר, הצעות אשר הועלו הן ע"י שחקנים מתוך המשרד והן ע"י יזמים אזרחיים. משרד החינוך סירב לאמץ כל מענה אשר ישנה את דפוסי העבודה של המערכת באופן מהותי ואף סירב לבצע עבודת הערכות למקרה בו הסגר יחזור או ששנת הלימודים לא תפתח כסדרה ב-1 בספטמבר. ההתמקדות היתה במזעור הנזקים של שנת הלימודים הנוכחית, בדגש על מנגנון הבגרויות ועל נטרול הקולות שעלו מהשטח אשר עשויים להוביל לדחייה של פתיחת שנת הלימודים ב-1 בספטמבר.

בתחילת חודש מאי, בעקבות ירידה במספר החולים והפחתת ההגבלות, החלה החזרה לבתי הספר – חזרה שתוכננה להיות הדרגתית אך במהרה הפכה לחזרה מלאה. החזרה המלאה אפשרה השלמה של בחינת הבגרות וסגירה של שנת הלימודים ללא אירועים חריגים במיוחד בהיבטים המערכתיים (ציוני בגרות, סיום שנה"ל וכו'). חזרה זו הדגימה עד כמה המערכת חוזרת למוכר במהירות: חזרה ללמידה פרונטלית על כל משמעויותיה. החזרה לשגרה התבטאה גם בשימור מערכת הכוחות והאינטרסים בין השחקנים השונים, משרד האוצר והחינוך נכנעו בסופו של יום לארגוני המורים – אף יום מהחופש לא הוחזר ללמידה וכל תלמידי ישראל יצאו לחופשת הקיץ כמתוכנן. כל זאת התבצע בחוסר תיאום בין הגופים השונים, כך למשל, סיום שנת הלימודים בתיכונים התרחשה למעשה בבית הדין לעבודה אשר הכריע בניגוד לעמדת המדינה, וסירב לקבל את עמדתה לפיה המורים יחזירו תשעה ימי לימודים בחופש הגדול.

עם הקמת הממשלה החדשה ומינויו של השר יואב גלנט לשר החינוך החדש, החל המשרד לעבוד על מתווה לחזרה ללימודים בספטמבר. שר החינוך החדש, אימץ את תפיסת אבואב, הציב יעד יחיד, ברור ומדיד: פתיחת שנת הלימודים בראשון לספטמבר, נדגיש כי יעד זה איננו יעד חדש, נוכח האיומים החוזרים ונשנים לשביתות במערכת החינוך כמעט כל שר חינוך בשנים האחרונות מציב את פתיחת הלימודים כסדרם ב-1 בספטמבר כאחד מהיעדים המרכזיים שלו.

היעד נקבע בניגוד לדעתם של כל הגורמים הבריאותיים, המקצועיים והכלכליים אשר ניסו לערער על ההחלטה לאור הקשיים הבריאותיים שהיא מעלה והחשש לסגרים נוספים בעקבות אימוצה. על פי דיווחים בתקשורת, נתגלעו מספר רב של מתחים בין לשכת השר לבין אנשי מערכת החינוך על רבדיה השונים (רשויות מקומיות, מנהלי בתי"ס, מנהלים במשרד החינוך וכו'), השחקנים השונים אף איימו בחוסר ציות אך בפועל מתחים אלו נוטרלו והושתקו ומדיניות השר לפתיחה מקסימלית של כלל הגילאים בכלל המוסדות הפכה ל'בון טון' המערכתי. הריצה לפתיחת שנת הלימודים התבצעה בהובלת לשכת השר והמנכ"ל, ללא יצירת תשתית שותפויות וחיבורים משמעותיים עם מכלול השחקנים הרלוונטיים – מערכת הבריאות, אנשי המשרד, רשויות מקומות, ארגוני המורים וכו' – מתוך חשש ששותפויות מעין אלו רק יעמיסו על המערכת וימנעו את העמידה ביעד – פתיחת שנה"ל ב-1 בספטמבר.

משרד החינוך עמד לכאורה ביעד שהציב השר גלנט ומערכת החינוך נפתחה פחות או יותר כסדרה בראשון לספטמבר. הבעיה היתה שככל שהזמן עבר התגלה כי המערכת אכן נפתחה אך היא לא עומדת בהנחיות הנדרשות לפעילותה. מתווה הקפסולות התפוגג מהר מאוד נוכח הערבוב של התלמידים בהסעות, הפסקות, צהרונים ומגמות, ובכך חשף למעשה תלמידים ומורים רבים בבי"ס לתחלואה של תלמיד או איש צוות בודד. בשל העדר תשתית עבודה נאותה בין משרדי החינוך הבריאות והביטחון, לא נאספו נתוני התחלואה באופן המאפשר קבלת החלטות בזמן אמת לא הופעלו אמצעי שליטה ובקרה. גם חודשים לאחר פתיחת שנה"ל המשיכה המחלוקת בין משרד החינוך למשרד הבריאות בנוגע לנתונים בסיסיים לגבי היקף התחלואה והשפעתה בביה"ס ועד לרגע זה, המשרד ממשיך להכחיש נמרצות את הנתונים המוצגים על ידי מערכת הבריאות בדבר היקף ההדבקות במערכת החינוך.

עם הטלת הסגר השני בתקופת חגי תשרי, הופתעה המערכת שנית. היעדר ההערכות מוקדמת לתרחיש של סגר נוסף והתמקדות בפתיחת שנה"ל הלימודים כסדרה, הובילו לכך שהסגר תפס את המערכת בהפתעה מוחלטת הן בהבטי ההתמודדות החינוכית בתוך זמן הסגר – מודל הלמידה מרחוק, התשתיות המחשוביות לתלמיד, פערי אי שוויון בין רשויות וכו' – והן בהבטי החזרה מהסגר. חזרה זו אשר אנו בעיצומה מבוצעת ללא שיח ודיאלוג שיטתי עם השחקנים השונים וללא הצעת מתווה ישים העונה על מכלול האתגרים והסוגיות שמעלה החזרה לשגרה. דיונים אשר היו אמורים להתקיים בין השחקנים השונים – מערכת החינוך, ארגוני המורים, משרדי הבריאות והאוצר – לא בוצעו במהלך הסגר ונערכים עד לרגע זה ללא הצלחה.

התנהלות משרד החינוך – מבט מערכתי

משברים כלכליים-חברתיים אינם מתרחשים בחלל ריק. המשבר פוגש במדינות שונות, מערכות חינוך שונות בעלות מאפיינים שונים. מאפיינים אלו מגדירים למעשה את מרחב האפשרויות הפרקטי העומד בפני מקבלי ההחלטות. במאמר אחר, טענו כי תהליכי קבלת ההחלטות בחירום מסתמכות על התשתיות שבשגרה, כך שכל מה שחלש בשגרה מוחלש בחירום ולהיפך – כל מה שחזק בשגרה מתחזק בחירום.

בעת משבר, מערכת החינוך יכולה להשתמש כמעט אך ורק בתהליכי העבודה הקיימים העומדים לרשותה. בייחוד במערכת שטווח הפעולה שלה הוא שנתי, היכולת לייצר תהליכים יש מאין מוגבלת מאוד בטווח הקצר. מכאן נובעת החשיבות בניתוח נקודת המוצא של מערכת החינוך המגדירה למעשה את מרחב החלופות העומד בפני מקבלי ההחלטות בעת ההתמודדות עם המשבר.

מערכת החינוך הישראלית היא מערכת מיושנת, תהליכי העבודה בה הם ארוכים, מייגעים וריכוזיים. המערכת אינה יודעת לעשות שימוש מושכל בכלים דיפרנציאליים (בהבטי תקצוב ורגולציה) ומתקשה לייצר איזון נכון בין ביזור סמכויות לדרגי השטח (רשויות מקומיות-מנהלים ומורים) לתפקידה כגורם לאומי מוביל. כל רפורמה משמעותית אותה מעוניין המשרד להוביל צריכה להתבצע בשיתוף פעולה עם ארגוני המורים ולעיתים רבות נתקלת בחומת וטו מצידם ללא כל קשר למערכת השיקולים המקצועית-חינוכית. מערכת היחסים העכורה וחוסר האמון ההדדי השורר בין משרדי החינוך והאוצר לארגוני המורים מונע למעשה כל רפורמה ושינוי של תהליכי העבודה בתוך המערכת.

מנגד, מערכת החינוך מתברכת בדרג מקצועי, אגפי חינוך רשותיים, מנהלים ומורים מסורים המעוניינים בקידומה. שחקנים אלו שמים בראש מעייניהם את הענקת המענה המיטבי לתלמידי ישראל ומוכנים לעשות לילות כימים, על מנת להעמיד מענה כזה. מחויבות זו באה לידי בין היתר בתפקודה לאחר הסבב הראשון, במסגרתו חשפו המורים את עצמם לסיכונים הבריאותיים במטרה להעניק מענה מיטבי עבור התלמידים. לדרגי השטח במערכת החינוך ישנה היכרות מעמיקה עם מרחב האפשרויות העומד בפניהם הן ברמת התשתיות הפיזיות והן ברמת כח האדם. מקבלי ההחלטות מתמודדים עם מערכת הנמצאת במצב נתון. במצב זה, היכולות של מקבלי ההחלטות להוביל טיפול מושכל במשבר נמוכות מאוד.

אופן ההתמודדות של מערכת החינוך עם הקורונה עוצב במסגרת הסבב הראשון ע"י מנכ"ל המשרד, שמואל אבואב. לאבואב היכרות מעמיקה ואינטימית עם כל השחקנים במערכת החינוך. ניהול המערכה באופן ריכוזי , נובע מתפיסת עולם לפיה אין לסמוך על השטח בכל הנוגע לניהול מערכת החינוך. יתרונו של אבואב נמצא בידע המקצועי ובניסיונו שאפשרו לו למשוך בחוטים הרלוונטיים להובלת המדיניות בה היה מעוניין. הוא יודע בדיוק מיהו מפקח המחוז אשר יתמוך במהלכיו, מיהו המפקח אשר יתנגד וכיצד יש להניע את המפקחים לפעולה. מדובר בתורה שבעל-פה שנרכשה במשך עשרות ניסיון במערכת החינוך. בנוסף, סבב א' של ההתמודדות עם הקורונה עמד בסימן אתגר סגירת שנת הלימודים. המערכת התמקדה ב"קיפול מהיר" של השנה תוך מזעור הנזקים. לכל המערכת היה אינטרס אחד: להגיע כמה שיותר מהר לחופש הגדול ולסיום המערכה מתוך אמונה, שלא היה לה בהכרח על מה להתבסס, שמצב המערכה בקורונה ישתפר במהלך חודשי הקיץ. על אף הביקורת, ניהולו הריכוזי של אבואב הצליח על פי היעדים שהגדיר כהצלחה. המערכת צלחה בשלום את סיום השנה, התלמידים סיימו אותה וניגשו לבגרויות והגיוס לצה"ל לא נדחה.

סבב ב', אשר החל בחודש יולי ומובל כיום ע"י השר יואב גלנט, החל עם כניסתו של השר למשרד החינוך. מיד עם כניסתו, התמקד גלנט ביעד אחד ויחיד פתיחת שנת הלימודים בראשון לספטמבר. יעד זה נקבע לאור הדרישות הציבוריות והפוליטיות מהשר כך שכמעט ולא היתה שום יכולת תמרון בהקשר זה. תפיסה זו מדגישה שוב את תפקידה של מערכת החינוך כשמרטף בשעת המשבר. גלנט נמצא במצב פוליטי מורכב מאוד. ממשלת האחדות נתניהו-גנץ, נמצאת על כרעי תרנגולת. מבחינת גלנט, בכל רגע נתון יכול לצלצל הטלפון ולהודיע על הליכה מוקדמת לבחירות. במצב זה ישאף גלנט למינימום סיכונים בכל נקודת זמן נתונה.

מינוף המשבר ליצירת מהלכים משמעותיים אל מול בעלי העניין השונים במערכת, אינו בא בחשבון במצב שכזה. במערכת החינוך, מספר שחקנים חזקים מאוד, היושבים על השאלטר, בעיקר ארגוני המורים, אשר יש להם עמידות מוסדית גבוהה מאוד והיכרות רבת שנים עם מערכת החינוך. כניסה למו"מ עם שחקנים אלו בנקודת זמן רגישה לגלנט, אינה אופציה ריאלית. לא זו אף זו, גלנט כבר נכווה כאשר ניסה לאלץ את מורי הסתדרות המורים להחזיר 11 ימי עבודה שסוכמו איתם באופן פורמלי, אך הפסיד מולם בבית המשפט. ההנחה הרווחת היא כי ארגוני המורים לא יגיעו לשום פשרה משמעותית עם שר מתנדנד. התמקדותו של גלנט מתחילת הקדנציה ועד היום בהחזרת המערכת לשגרה המוכרת והידועה, תוך ביצוע מינימום שינויים והתאמות, נובעת מחוסר הוודאות הפוליטית השוררת בישראל ואיננה גחמה אישית שלו.

הדרג המקצועי, אשר מתנגד לתפיסת המערכת כשמרטף, מסרב להכיר במגבלות הפוליטיות ובלחץ הציבורי על מערכת החינוך לספק את שירותי השמרטפות למשק הישראלי. הדרג המקצועי נתפס ע"י גלנט כלעומתי, מנגד מנהלי משרד החינוך טוענים כי תפיסת גלנט היא חד-מימדית ולא נותנת מענה למגוון הצרכים החינוכיים והרגשיים של התלמידים. ההתנגשות הישירה בין הדרג המקצועי לגלנט והניסיונות לאתגור השיח נתקלו בהתנגדויות חריפות מצד השר ומנכ"ל המשרד המשמש כאיש אמונו, ובסופו של דבר הובילו להדרתו של הדרג המקצועי מתהליכי קבלת ההחלטות הרלוונטיים במשרד.

מה צפוי במערכת החינוך?

משבר הקורונה הזיז את מערכת החינוך מנקודת שיווי המשקל הקודמת שלה, אך היא טרם התייצבה בנקודת שיווי משקל חדשה. המצב הנוכחי בו הדרג הפוליטי, מנהל את המשבר באופן ריכוזי ללא עבודת מטה לא יוכל להחזיק לאורך זמן. נוכח חוסר האמון ארוך השנים בין ארגוני המורים למשרדי החינוך והאוצר ניתן להניח כי רפורמות ממשלתיות משמעותיות לא יוכלו להתממש. המשמעות היא שאנו צופים לפחות בטווח הבינוני עלייה בכוחם של דרגי השטח – רשויות מקומיות, מנהלים ומורים – אשר יתחזקו בשל העדר המעורבות של הדרג המקצועי במשרד החינוך.

חדשים לבקרים מונחתות הוראות חדשות מלשכת השר והמנכ"ל ומועברות ישירות לדרגי העבודה מבלי שאלו עברו באמצעות הערוצים המסננים ומטייבים של הדרג המקצועי המשרדי. דרך כלל, מבוצעת עבודת מטה לפני הורדת הנחיה לשטח אשר כוללת בין היתר: חישוב עלויות תקציביות, תיאור סכמטי של תהליכי העבודה והשינויים הנדרשים מהמערכת כתוצאה מאימוץ ההנחיה, חשיבה על האופן בו יתמודד השטח עם ההנחיה, דיון בהשפעת המדיניות על יעדי המערכת, שיתוף ציבור ושיחה ראשונית עם דרג השטח במטרה להבין כיצד הם רואים את ההנחיה. דומה שגלנט, מדלג על הדרג המקצועי במשרד ומנחית הנחיות ישירות לאור הבנתו את המצב³. אנו צופים כי המשך התנהלות זו יוביל למספר השלכות משמעותיות אשר יעצבו את מגרש המשחקים של המערכת החינוכית בשנת הלימודים הקרובה:

1# מערכות היחסים עם השחקנים השונים בשנת הלימודים תשפ״א

מערכת החינוך תובל ע"י לשכת השר-מנכ"ל, בשל העדר מומחיות מקצועית והיכרות עם השטח, הלשכות יפעלו על פי כללי אצבע בגיוס מומחים בעלי שם אשר יעניקו חותמת כשרות למהלכים אשר יגובשו באופן ריכוזי, ללא שותפות עם הדרג המקצועי במשרד. בשל מערכת היחסים העכורה והדגשת תפקיד השמרטפות, היכולות המקצועיות של הדרג המקצועי לא באות לידי ביטוי בתהליכי קבלת ההחלטות. סביר להניח שמציאות זו תוביל לעזיבה או לפיטורין של מנהלים ותיקים במשרד כפי שכבר התחיל לקרות במהלך החודשים ספטמבר-אוקטובר. גלנט ומנכ"ל המשרד ישאפו לביצוע שינוי במדרג הסמכויות אשר צפוי להוביל לחילופי תפקידים ולחלוקת תחומי אחריות אשר איננה תואמת את המבנה הארגוני הקודם. תהליכים אלו יכולים להוביל גם ליצירת כיסי התנגדויות משמעותיים בקרב הדרג המקצועי אשר ינסו לייצג את "קולו של השטח". מנהלים אלו יצטרכו להשמיע את קולם באמצעות אמצעי התקשורת ויצירת בריתות סמויות עם שחקנים נוספים באקו-סיסטם ולא בצורה ישירה.

בהעדר שכבת הביניים, נדרש דרג השטח (רשויות ומנהלי בי"ס), להתמודד עם ההנחיות המשתנות ברמה היום-יומית, להפעיל לחץ ישיר על הדרג הפוליטי או לחילופין פשוט להתעלם מההנחיות. דרג השטח אינו מיומן בהפעלת לחץ זה, משום שהוא רגיל להתנהל אל מול הדרג המקצועי ולא הדרג הפוליטי. במצב זה יבוא לידי ביטוי אי השוויון בנגישות למשאבים ולמקבלי ההחלטות. ראשי ערים המקורבים לגלנט או בעלי השפעה תקשורתית ציבורית צפויים לשנות חלק מההחלטות או להתעלם מהם. מדובר בהזדמנות פז, ניצול התקופה יוביל לרווחים עצומים עבור הרשויות המקומיות ומנהלי בתי הספר. ראשי הערים אשר ידעו להביא פתרונות טובים להורים עתידים להיות מתוגמלים באופן ישיר ברמה הפוליטית. התושבים צמאים לפתרונות וראשי ערים אשר יפעלו בצורה חדשנית ומקצועית ובאומץ אל מול המשרד יעלו את רמת הפופולריות בצורה ניכרת. מנגד רשויות אשר יישארו מאחור ולא יספקו מענים חינוכיים ראויים עשויות לסבול מביקורת קשה מצד התושבים אשר יבחנו את הפערים השונים בין הרשויות. גופי התקשורת יסקרו בהרחבה מקרי הצלחה וילחצו על משרד החינוך לשנות את ההנחיות על מנת לאפשר את קיום הפתרונות החדשניים. סיקור זה יוביל לעלייה ברמת הפופולריות של ראשי ערים מובילים.

המנהלים הם החיילים בחזית המערכה, הם פוגשים את ההנחיות ואת הצרכים של התלמידים ברמה היומיומית ונדרשים לגשר ביניהם. מנהלים אשר יעיזו ויקדמו יוזמות חדשניות עשויים "לחטוף" ממשרד החינוך. אך הם עשויים למצוא עצמם במצב של אין ברירה נוכח חוסר הישימות של ההנחיות וההשפעות של בידודים חוזרים ונשנים של תלמידים ועובדי הוראה. מנהלים אשר יזכו לתמיכה קהילתית ורשותית יצליחו לדעתנו לפרוץ את מחסום ההנחיות ולהציע פתרונות ומענים משמעותיים.

ההורים, ימצאו עצמם במצב מורכב וקשה. הפגיעה הצפויה בפרנסת רבים ממשקי הבית בישראל בצד העדר פתרון חינוכי נאות לתלמידים צפויים להגביר את הלחץ על הרשויות למתן מענה איכותי וישים לכלל התלמידים. ההורים צריכים להתמקד בסיוע ובעידוד הרשויות המקומיות ובתי הספר באימוץ מענים חדשניים ומשמעותיים תוך שמירה על העקרונות הכלליים של ההנחיות. תמיכה זו יכולה לקבל ביטוי במשאבי זמן וכסף המוקדשים לקידום הנושא ובהיבטי לגיטימציה ותמיכה. הורים בעלי מסוגלות, צפויים לייצר פתרונות עצמאיים אשר אינם תלויים במערכת החינוך ובכך לדאוג לילדים נוכח הצונאמי האדיר שעובר על מערכת החינוך. פתרונות אלו יהיו יקרים ולא יעניקו מענה לכלל המערכת. מרבית ההורים, יצטרכו למצוא את המענים במסגרת בתי הספר והרשויות המקומיות. רמת התמיכה, הן במונחי המשאבים והזמן המושקעים והן בהבטי לגיטימציה קריטית לחיזוק ועידוד הרשויות המקומיות ובתי הספר בפיתוח והטמעת המהלכים.

ארגוני המורים יוסיפו להתמקד בשמירה על מעמד המורים ותנאי ההעסקה שלהם. נראה כי מעמדם של ארגוני המורים במערכת נותר יציב עד כה ויישאר יציב במציאות המתוארת, כל עוד לא יתקיים שינוי חד במדיניות או ובמציאות. אנו צופים כי גלנט ישאף לשמר עימם את הקשר ולא להתחיל במערכה חזיתית אשר תכשל בשל מעמדו הפוליטי הרעוע. הגמישות והחדשנות ברמת השטח יאתגרו את ארגוני המורים ויציבו בפניהם לא מעט "כאבי ראש". הפתרונות החדשים ידרשו שינוי של תנאי ואופן העסקת המורים וארגוני המורים יצטרכו להחליט כיצד הם מתמודדים עם אתגרים אלו. בניגוד למאבקים המסורתיים של ארגוני המורים, המאבק הנוכחי צפוי להיות במספר רב של מוקדים ויעלה קשיים ואתגרים אשר הארגון טרם נתקל בהם עד כה.

ארגוני החברה האזרחית, נמצאים בפוזיציה מורכבת מאוד אל מול מערכת החינוך. באופן כללי, ארגונים אלה שבסיס התקציב שלהם תלוי לרוב בממשלה ובפילנתרופיה ספגו מכה קשה מאוד מתחילה משבר. המערכת מספקת חלקים ניכרים מהתקציבים של אותם ארגונים ולכן הם מאוד מוגבלים ביכולת שלהם להציע פתרונות אלטרנטיביים. אנו סבורים כי יהיו מיעוט של ארגונים אשר יצטרפו בשלב הראשון למהלכים פורצי הדרך וכי אלו יצטרפו בעיקר בגל השני, ויתמקדו בניסיונות לצמצום אי השוויון בין הרשויות לאחר שהפתרונות כבר קיבלו אישור ממשרד החינוך. ניתן דוגמה להמחשת העניין: נניח ועיריית תל אביב תפעיל מענים חינוכיים לנוער בסיכון. בשלב הראשוני ראש העיר והעירייה יתעמתו באופן חזיתי מול משרד החינוך. במידה והמאמצים של העירייה יצליחו והתכנית תאושר, רשויות נוספות ירצו לקפוץ על העגלה. אנו צופים שארגוני החברה האזרחית לא יצטרפו למאמצים של עיריית תל אביב בשלב הראשון (אולי רק מאחורי הקלעים) אבל יצטרפו למאמצים של שאר הרשויות להעתקת המודל לאחר שזה קיבלת חותמת כשרות של המדינה. התנהלות דומה תהיה לדעתנו גם מצד הדרג המקצועי של המשרד אשר עשוי לתמוך בעיריית ת"א מאחורי הקלעים ולהכנס לתמונה לאחר שהמתווה אושר.

2# אופי ההנחיות והרגולציה המוטלת על השחקנים השונים

משרד החינוך ישאף להמשיך ולהשתמש במנגנוני הרגולציה הקיימים אשר ניתן לאפיין אותם כרגולצית ציווי ושליטה (command and control). רגולציה מסוג זה, מתאפיינת ב"הטלת מגבלות קשיחות על פעילות במשק באמצעות קביעת סטנדרטים מחייבים ואיסורן של פעילויות מסוימות, שבצדם איום בהפעלה של סנקציות מסוגים שונים (פלילית, מינהלית ועוד)" (להרחבה ראו: הרחבת ארגז הכלים הרגולטורי : יחסי אמון ורגולציה משותפת, פורום קיסריה). הניסיון להמשיך ולהטיל על המערכת רגולציה מסוג זה צפוי לקרוס בשל העדר היכולת של המערכת לעדכן את מכלול הרגולציה הקיימת ולהעניק מענה מלא לכל האתגרים המשתנים תדיר העולים מהשטח ובשל העדר רצון של השטח לציית לרגולציה זו החל מהתקוממות גלויה כמו בחברה החרדית וכלה בחוסר ציות בשל היעדר התאמה של הנהלים למתרחש בשטח. בשל מעמדו הפוליטי הרעוע והעדר השוויוניות באכיפת הנהלים בין הציבור הכללי לחרדי, לא יוכל גלנט לבצע מהלכי אכיפה משמעותיים. מצב זה יוביל לדעתנו לניסיונות להלך אימים מצד ראשי המערכת על הרשויות וביה"ס במטרה לאכוף את ההנחיות באופן בלתי שוויוני וללחץ הולך וגובר מהשטח אשר צפוי להחריף ובסופו של יום להכניע את המערכת החינוכית ולאימוץ תפיסת רגולציה משותפת לפיה המשרד קובע את העקרונות הרגולטוריים המרכזיים והשטח מחליט מהם המנגנונים ליישום אותם הנחיות. השאלה הגדולה היא כמה זמן יימשך התהליך ומה תהיה מידת האימוץ של תפיסת הרגולציה המשותפת עם דרגי השטח, האם רק באיים קטנים ומבודדים או בכלל התנהלות המערכת.

3# פסיביות ממשלתיות ופרו-אקטיביות מהשטח

לדרג המקצועי תפקיד נוסף במארג הכוחות המשרדי הנוגע להעלאת יוזמות חדשות להתמודדות עם המשבר. עם ההסטה הצידה של הדרג המקצועי מתהליכי המטה וקבלת ההחלטות ולאור מערכת היחסים העכורה המתהווה בין לשכת השר להנהלת המשרד, צפויים גורמי השטח להחליף את הדרג המקצועי בהיבט זה. בניגוד לדרג המקצועי הפועל ליצירת מתן מענים לאומיים הנוגעים לכלל הישובים וכלל האוכלוסיות, משאבי החדשנות בדרגי השטח מחולקים בצורה לא שווה. כתוצאה מכך צפויים להתפתח איי מצוינות בבי"ס וברשויות מקומיות נבחרות אשר תחילה באמצעות "מרד" בהוראות המשרד יפעילו מענים חינוכיים מגוונים. המשרד ייאלץ בלית-ברירה ובשל אילוצים פוליטיים לתת חותמת כשרות למהלכים בדיעבד. מדובר בהזדמנות חד-פעמית עבור דרגי השטח לאמץ מהלכים פורצי דרך אשר בשגרה לא היו מתאפשרים. מהלכים אלו ישרטטו מחדש את מידת האוטונומיה הבית ספרית ואת מערכת היחסים בין הרשויות המקומיות לבין השלטון המרכזי. דרגי השטח יפעלו ליצירת בריתות לאיגום משאבים לטובת אותם מהלכים. אנו צופים שהמהלכים יובלו ע"י מנהלי ביה"ס הסובלים מההתנהלות הריכוזית של המשרד, המפקח על פעילויות ביה"ס ברזולוציה מאוד דקדקנית. ההורים וארגוני ההורים יעניקו תמיכה ולגטימציה למנהלים אלו. ארגוני החברה האזרחית אשר תומכים במשך שנים ביוזמות מעין אלו, יחששו לחבור למהלכים מחשש שמשרד החינוך "יתנקם" בהם במסגרת ההתקשרויות עימם ואנו צופים כי הם יהיו בין האחרונים לעלות על העגלה.

בצד החשיבות בקידום מהלכים אלו יש להדליק נורת אזהרה. אנו סבורים כי אימוץ המהלכים יוביל לעלייה באי השוויון במערכת. בהעדר עבודת מטה, רק החזקים ישרדו וישמיעו את קולם. למערכת הפוליטית יגיע בעיקר קולם של השחקנים החזקים לא יהיה מי שיתעד את הפגיעה באוכלוסיות החלשות ודאי לא מי שיעלה את האתגרים אותם הם חווים ויציע מענים ממשלתיים רלוונטיים. מנגד, אנחנו מאמינים כי אסור שסוגיית אי השיוויון תהווה חסם בפני רשויות ובי"ס המסוגלות להעמיד מענים חינוכיים ראויים. התפיסה לפיה "אם אני לא טס אף אחד לא טס", איננה ראויה ובסופו של יום פוגעת בכולם. יחד עם זאת, יש לבחון במהלך הדרך כיצד הרשויות ובי"ס החזקים יהוו ראש החץ של המחנה המסמן את הדרך לכלל המערכת ולא רק איי מצוינות מבודדים.

החזקים יתחזקו והחלשים יחלשו – הגברת האוטונומיה והמעורבות ההורית בצד עלייה משמעותית באי השיוויון

בחתימת המסמך אנו מעוניינים להצביע על שתי המגמות המרכזיות המתגבשות לנגד עינינו וצפויות ללוות אותנו בשנה הקרובה.

המגמה החיובית תתבטא בהגברת האוטונומיה וביזור הסמכויות למנהלי בי"ס ולאגפי חינוך ברשויות מקומיות. זהו אחד מהמהלכים האסטרטגיים החיוניים לפיתוחה של מערכת החינוך בישראל. עשרות דוחות שונים, במשרד ומחוצה לה, נכתבו כדי לקדם סוגיה זו, אשר עד כה לא צלחה את מחסום הבירוקרטיה המשרדית והאינטרסים הפוליטיים. המשבר מהווה הזדמנות חד-פעמית לעיצוב מחדש של מערכת היחסים בין ביה"ס למשרד החינוך ובין הרשויות המקומיות למשרד. כמו כן, המשבר מהווה הזדמנות להגברת המעורבות ההורית במערכת החינוך וליצירת גשרים ומענים חדשניים המשלבים את ההורים במערכת החינוך באופן הממנף את הנכסים המשמעותיים שיש לציבור ההורים ולמעורבות שלהם במערכת החינוך. בטווח הארוך, אנו סבורים כי ישנה סבירות גבוהה כי "שטח משוחרר לא יוחזר", כל נגיסה בריכוזיות הממשלתית והעלאת רמת האוטונומיה הבית ספרית והרשותית תשאר בידי הרשויות וביה"ס גם לאחר המשבר. זוהי ההזדמנות הטובה ביותר לעיצוב מחדש של מערכת היחסים בין בתי הספר למשרד החינוך ובין הרשויות המקומיות למשרד החינוך.

בצד החשיבות בקידום מהלכים אלו יש להדליק שתי נורות אזהרה.

הראשונה, נוגעת להתאהבות בתפקיד המערכת כשמרטף. המדיניות המדריכה היום את משרד החינוך, לאור הדרישות הממשלתיות, מתעדפת את המטרה השמרטפית על פני המטרות האחרות. לפי תפיסה זו יש לתעדף את מסגרות הגיל הרך וילדי כיתה א-ד, לעומת שכבות אחרות, מכיוון ששירותי השמרטפות עבור גילאים אלו, נדרשים יותר למשק.יתתפיסה זו בטעות יסודה. במשבר ארוך טווח כמו משבר הקורונה, צפות ובאות לידי ביטוי המטרות השונות של מערכת החינוך. עם הארכות המשבר, מערכת החינוך נדרשת גם להעניק מענה רגשי וחברתי לתלמידים. מענה זה רלוונטי לכל שכבות הגיל ואולי אף רלוונטי יותר בשכבות שמעל כיתה ד'. ההתמקדות בשמרטפות מפספסת את הנזקים ארוכי הטווח אשר נגרמים היום לילדים הנמצאים מחוץ למסגרת לימודית המעניקה מענה חברי ורגשי. ככל שהמשבר מתארך הצורך במערכת החינוך כמענה רגשי וחברתי עולה ויהפוך לאקוטי וקריטי. הוא הדין גם למטרות האחרות כמו הכנה לשוק התעסוקה. המערכת יכולה לסבול מספר חודשים בהם אין למידה, אך מצב בו שנת לימודים שלמה, מתבזבזת, יפגע בצורה קשה ברמת הידע המיומנויות והכישורים אשר התלמידים אמורים לרכוש במסגרת שנה זו. פגיעה זו חמורה אף יותר לאור הנוקשות שקיימת המערכת החינוכית אשר מתקשה לגלות גמישות ולהתאים את תכניות הלימודים למצב הקיים בשטח.

השניה, נוגעת לעלייה אימוץ המהלכים, יוביל לעלייה משמעותית באי השוויון במערכת החינוך בעקבות אימוץ מהלכים אלו. אי השוויון צפוי לעלות משתי סיבות מרכזיות:

הראשונה, קשורה להעדר שוויון במשאבים תקציביים בין בי"ס ורשויות שונות. לא כל רשות היא בעלת האמצעים התקציביים והניהוליים אשר יאפשרו לה לפעול בגמישות וביעילות תוך מתן מענה לכלל צרכי המערכת. אנו צופים כי יהיו פערים משמעותיים בין המענים החינוכיים אשר ינתנו ברשויות השונות הן בנוגע להיקף המענים במונחי ימי לימוד ושכבות גיל והן בנוגע לאיכות ההוראה והמענים הרגשיים אשר ינתנו לתלמידים. מערכת החינוך, הסובלת גם בשגרה מפערי אי שיוויון גבוהים, עשויה למצוא עצמה אחרי המשבר בנקודת שיווי משקל חדשה עם פערי אי שוויון גבוהים מאוד אשר יהיה קשה עד בלתי אפשרי לגשר ביניהם. קטיעת הרצף החינוכי ונשירת תלמידים צפויה להוביל לפגיעה משמעותית בתלמידי ישראל. במצב הנוכחי, בו משרד החינוך כלל לא מנטר ועוסק במדידת המצב הקיים וודאי שלא עוסק במתן מענים ממשלתיים מותאמים, אנו צופים כי המצב בשטח רק ילך ויחמיר ולכלל הגורמים בישראל יהיה מאוד קשה לדעת על כך ולהבין את עומק הבעיות.

העוצמה רשותית אינה רק פקטור של מצבה הכלכלי החברתי, אלא של 'ההון המוסדי' של הרשות. המתבטא באיכות ההון האנושי של בעלי התפקידים, בתרבות הארגונית וביכולת ההתארגנות העצמית של הרשות. רשויות חזקות משכילות כבר עתה לחבר טוב יותר עבודת הדרג הנבחר לדרג המקצועי, למוסס כמעט לחלוטין את הההפרדה המסורתית בין חינוך פורמלי ולא פורמלי, לחבר בין יכולות הקיימות בתחומי נוער נושר לכלל הנוער, ומצליחות בכך להיערך לשגרת קורונה שנותנת מענה לצרכי הילדים וההורים בתקופה משברית. לעומת זאת רשויות בהן אין גמישות ניהולית, אין יכולת ליצור תהליכים משולבים, והתוצאה היא התבצרות מקומית, בדומה להתבצרות השחקנים ברמה הלאומית.

השניה, קשורה לתפקיד הדרג המקצועי כמתווך בין השטח לדרג הפוליטי. בשגרה, קיימים ערוצי הידברות סדירים בין הדרג המקצועי לרשויות השונות. ערוצים אלו אינם מושלמים, אך הם מביאים לידי ביטוי את תפיסת ושאיפת המשרד לפעול בצורה שיוויונית תוך מתן מענה חינוכי איכותי בפריפריה הגיאוגרפית והחברתית. משנחסמו ערוצי התקשורת המסורתיים והשטח מקיים ערוץ תקשורת ישיר עם הדרג הפוליטי, ובהעדר עבודת מטה, רק החזקים יוכלו להשמיעה את קולם. למערכת הפוליטית יגיע בעיקר קולם של השחקנים החזקים לא יהיה מי שיתעד את הפגיעה באוכלוסיות המוחלשות ודאי לא מי שיעלה את האתגרים אותם הם חווים ויציע מענים ממשלתיים רלוונטיים.

בכל הקשור למעורבות ההורית, פערי אי השיוויון הם ברורים. הורים ממעמד סוציו-אקונומי גבוה, יגדילו את היקף המשאבים שמשקיעה משפחה בחינוך הילדים, תוך הגדלה גם של המשאבים העומדים לרשות בתי הספר בהם ילדיהם לומדים. ובכך ישפרו את כמות ואיכות המענה החינוכי הניתן לילדיהם. מנגד, הורים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, המתמודדים עם משבר כלכלי קשה, לא יוכלו להעמיד את המשאבים הנדרשים ויצטרכו להסתפק במענה הניתן ע"י מערכת החינוך הציבורית.

שאלת היסוד היא כיצד המצב המתהווה בו הרשויות ובי"ס החזקים יפרצו קדימה והלאה מן המגבלות שהשית עליהן המשרד עד כה ישרת את מטרות החינוך הלאומיות של ישראל. אנו מאמינים כי ניתן לרתום את המהלך הזה לשמש כראש החץ של המחנה המסמן את הדרך לכלל המערכת. כדי לאפשר את המציאות הזו יש לשקם את מעמד מטה משרד החינוך, לעשות רוויזיה משמעותית בתפיסת העבודה וההשפעה שלו. המשרד יידרש לקדם ולהרחיב יוזמות משמעותיות, ולפצות על הפערים שייווצרו באופן גמיש והרבה יותר דינמי מבעבר. המשבר העמוק בו אנו נמצאים, עם האיומים האדירים המגולמים בו, יכול להיות הזדמנות אדירה לקידום מהלך שכזה. הדורות הגדלים ובאים לא העניקו לנו את הזכות לפספס את ההזדמנות הזו.